1. ANTECEDENTES

1. La Sentencia que se pasa a comentar declara, en su parte dispositiva, que estima el recurso interpuesto por la Asociación ecologista ARCA contra el otorgamiento de una licencia a "Nuevo Liencres, S. L." para la construcción de 17 viviendas unifamiliares en Liencres, núcleo situado en la zona litoral del Municipio de Piélagos (Cantabria), aclarando, mediante el Auto complementario dictado al efecto, que ello implica la declaración de nulidad de la licencia y la orden de demolición de lo "indebidamente" edificado o construido.

2. Para llegar a la antedicha conclusión, la Sentencia considera, en primer lugar, que es viable en el caso la impugnación indirecta del PGOU de Piélagos y del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución UE L-01, articulada a propósito de la impugnación directa del mencionado acto aplicativo, y que, consecuentemente, procede estimar tal impugnación indirecta en los particulares relativos al carácter no urbano (según la actora) de los terrenos litigiosos -sobre los que se proyecta la construcción solicitada- y a la falta de publicación del contenido del Estudio de Detalle (su aprobación fue anunciada oportunamente), de donde se derivarían sendas causas para la nulidad de la licencia, especialmente de la primera, considerada acreditada para la Sala a partir de la prueba pericial que dice que, en la parte de suelo urbano examinada -sólo la de la UE litigiosa (por tanto, no valorada la totalidad del suelo urbano delimitado en el núcleo y entorno de Liencres)-, no se dan los requisitos de consolidación para esa clasificación ni concurren tampoco los servicios necesarios al mismo efecto.

3. Finalmente, en cuanto a la validez intrínseca de la licencia impugnada, considera la Sentencia que ésta también se halla menoscabada por vulnerar el art. 138.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS-1992), pues, siguiendo la letra de la pericial practicada, estima que se produce con la construcción proyectada alguno de los efectos prohibidos por ese precepto.

4. En este comentario, esencialmente se va a criticar la a mi juicio incorrecta aplicación del art. 138.b) TRLS-1992 y, sobre todo, de la jurisprudencia interpretativa dictada en aplicación de su precedente, el art. 73.b) TRLS-1976 -sobre la cual parece oportuno aprovechar esta ocasión para efectuar un esfuerzo de clarificación y sistematización, dada la ignorancia que se constata en relación a su evolución- (cuestión nuclear, por lo demás, del litigio que zanja la Sentencia comentada), pero, de modo simplemente complementario, será necesario precisar, antes, otros extremos de la STSJ de Cantabria, para despejar nuestro camino y poder llegar a la que es aquí nuestra meta, como he adelantado, el examen de la correcta exégesis de las (mal) llamadas (y peor entendidas) normas de aplicación directa.

5. Habremos de pasar por alto, sin embargo, al ser más bien aspectos procesales, otros de los problemas que plantea la STSJ y que se desprenden de un mero examen detenido de los Autos (sin propósito exhaustivo, la admisión en la instancia del recurso mismo a trámite, por razones de extemporaneidad manifiesta del mismo, por versar al menos parcialmente sobre actos consentidos por la propia recurrente y por carecer de legitimación activa aquélla al haber combatido el acto en vía administrativa con unos argumentos y hacerlo en sede jurisdiccional con otros ni siquiera citados en la anterior, etc.).

En el orden sustantivo, tampoco merecerá aquí más crítica la invocación del art. 70.2 LRBRL, puesto en conexión con el contenido de la publicación de la aprobación del Estudio de Detalle, pues sabido es que la reforma del mentado precepto legal operada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, enfatizó (precisamente, para salir al paso de interpretaciones erradas) que el deber de publicación lo es respecto al "articulado de las normas de los Planes urbanísticos", así que, careciendo legalmente el Estudio de Detalle de este tipo de documento -en congruencia con su funcionalidad- (art. 66 RP), es absurdo que se exija la publicación de lo que ni le es ni le puede ser inherente para considerarle o no eficaz.

6. Concretamente, es de puntualizar, de modo muy sucinto, la incorrecta aplicación por la Sentencia comentada del art. 10 TRLS-1992 y de la jurisprudencia que ha interpretado su precedente, el art. 78 TRLS-1976, incorrecta aplicación que se proyecta en la no consideración del terreno litigioso como urbano.

2. LA APLICACIÓN DEL CRITERIO DE LA URBANIZACIÓN A LOS TERRENOS LITIGIOSOS

1. La Sentencia esgrime como un primer argumento de aparente solidez que sustenta la estimación del recurso que, según el informe pericial practicado, el suelo urbano sobre el que se ha otorgado la licencia no podía reunir tal carácter porque dicho informe manifiesta, primero, que, a la vista de la información urbanística del Plan General de 1993, los servicios entonces existentes no eran todos los requeridos, y, segundo, que, también a la vista de la Memoria del propio Plan, se estimaba entonces necesaria la realización de diversas obras para solucionar los déficits de infraestructuras de la zona de Liencres, de donde deducía el perito que mal pudieron entonces clasificarse como urbanos tales terrenos:

"El perito pone de manifiesto que, a la vista de la propia información urbanística reflejada en el Plan General de 1993, se refleja "únicamente la existencia de un camino de acceso a la playa de Somocuevas y a la urbanización emplazada sobre el promontorio del mismo nombre, por el lindero Oeste de la Unidad de Ejecución". Igualmente, la Memoria refleja los déficits estructurales que padece Piélagos en la actualidad (sic), entre los que destacan el abastecimiento de agua a Liencres y el saneamiento y depuración en Liencres, de tal forma que en el Programa de Actuación para el suelo urbano se considera de máxima urgencia la ejecución de las redes de saneamiento y la adecuación y mejora de las calles de primero y segundo orden previstas en los núcleos de población de Piélagos, así como la actuación de los restantes caminos ubicados en suelo urbano y no calificados como calles" (FD 5º).

2. Sin embargo, la propia Sentencia se aparta de la doctrina jurisprudencial sintetizada en la expresión "la fuerza normativa de lo fáctico", que ella misma invoca, al interpretar el hoy art. 10.a) TRLS-1992, vigente en Cantabria, puesto que de la citada doctrina se desprende que es la realidad actual la que se impone con independencia de las clasificaciones formales del planeamiento precisamente en materia de clasificación de suelo urbano.

Pues bien, al menos de cinco documentos públicos obrantes en los Autos, uno de la Demarcación de Costas -Informe de 2 de mayo de 1996 favorable a la aprobación del Estudio de Detalle litigioso-, otros dos de la Diputación Regional de Cantabria -Resoluciones de 15 de diciembre de 1994, por la que confirma en vía administrativa y declara firme la aprobación definitiva del PGOU de Piélagos y de 19 de noviembre de 1996-, otro de los Servicios Técnicos del Ayuntamiento de Piélagos -Informe del Arquitecto Municipal de 29 de mayo de 1997-, a los que se suma el Informe emitido por el Ingeniero de Caminos Sr. M., tras un reconocimiento sobre el terreno, se desprende que, en 1998, es decir, cinco años después de la aprobación del Plan General de 1993 -sobre cuya información urbanística y sobre cuya Memoria se apoya el perito para llegar a su precipitada conclusión, y luego el juzgador de instancia, como se ha dicho-, los terrenos litigiosos tenían materialmente el carácter de urbanos, sustancialmente por la dotación de servicios que se describe en el segundo de los documentos citados.

Siendo ésa la realidad actual, y no siéndolo ya la literatura del Plan de cinco años antes, es en ella sobre la que debía haberse apoyado la Sala de Santander, y, al no hacerlo, ha desconocido el mandato del art. 10.a) TRLS-1992, primer inciso, y la doctrina jurisprudencial que lo ha interpretado como su precedente el art. 78.a) TRLS-1976, puesto que éstos conducían al reconocimiento de dichos terrenos como urbanos al amparo del criterio de urbanización material de los mismos.

3. LA APLICACIÓN DEL CRITERIO DE LA CONSOLIDACIÓN A LOS TERRENOS LITIGIOSOS

1. La Sentencia comentada ha tenido en cuenta la afirmación del perito de que en los terrenos situados en varias unidades de actuación de las enclavadas en el suelo urbano el grado de consolidación era insuficiente para poder considerarlos dentro de esa categoría de suelo -afirmación reforzada por las ilustraciones de una hoja de propaganda-:

"De la prueba pericial practicada, se deduce con absoluta rotundidad (sic) que los terrenos calificados (sic) como urbanos por la Comisión Regional de Urbanismo, carecen de los más elementales requisitos para merecer tal calificación, afirmando que "del total de 168.000 metros cuadrados clasificados como urbanos en las unidades de actuación núms. 12 a 15 sólo una parte (que a nivel muy aproximativo podría ser del orden de 30.000 metros cuadrados) tenía condiciones para ser clasificado como urbano por la proporción con los terrenos ya consolidados previamente por la edificación". Esta conclusión se ve apoyada por la hoja de propaganda (sic) unida en el acto del informe pericial, que resulta suficientemente ilustrativa de lo que estamos manifestando" (FD 4º).

2. De esa manera, la Sentencia se aparta también del art. 10.a) TRLS-1992, en su segundo inciso, el que regula la clasificación del suelo como urbano por el criterio de la consolidación, puesto que, con arreglo a la jurisprudencia que lo ha interpretado, el uso de este criterio por el planificador municipal es más flexible y menos rígido que el criterio de la urbanización, en el sentido de que es a él al que incumbe determinar el conjunto global de superficie a considerar y su concreta delimitación para valorar el grado de consolidación en dicho conjunto, con una mayor discrecionalidad en una palabra. En la doctrina, PORTO se ha hecho eco de esta misma constatación:

"Pese a la aparente, o al menos pretendida, objetividad de los criterios para la delimitación del suelo urbano, en la práctica se produce una cierta subjetividad en las posibilidades de valoración de los hechos (...)."

En este sentido, es ilustrativa la STS de 6 de marzo de 1997 (Aranzadi 1664), Ponente Excmo. Sr. Yagüe Gil:

"Se comprende, por ello, que el artículo 21.b) del Reglamento de Planeamiento diga que la consolidación de la edificación debe referirse a los "espacios aptos para la misma según la ordenación que el Plan General para ellos proponga". Es decir, el dibujo y señalamiento concreto de esos "espacios aptos para la edificación" corresponde al Plan, el cual no puede verse sustituido por la opinión de los interesados" (FD 7º).

Análogamente, y enfatizando que basta la concurrencia de sólo uno de los criterios previstos en el precepto -urbanización o consolidación- para estimar procedente la declaración de un suelo como urbano, pueden citarse las SSTS de 2 de diciembre de 1983 (Ar. 6260), 21 de noviembre de 1990 (Ar. 9277), 24 de diciembre de 1990 (Ar. 10.189), etc.

3. Frente a esta doctrina, el juzgador de Santander se ha amparado, para descartar que estemos en presencia de un suelo urbano también por el criterio de la consolidación, en la opinión -dirigida claramente por la formulación de la proposición de la prueba realizada por la recurrente- de un perito que ha valorado el grado de consolidación de sólo una parte de la superficie de suelo urbano considerada por el planificador municipal -en concreto, la de una sola unidad de actuación (folio 7 del dictamen pericial, segundo punto)-, en lugar de hacerlo con relación a la totalidad de dicha superficie.

Así las cosas, la Sentencia comentada ha desconocido el art. 10.a) TRLS-1992, segundo inciso, en la interpretación dada al mismo por la jurisprudencia aplicable.

4. Téngase en cuenta que, de los documentos públicos incorporados a los Autos, entre ellos los enumerados más arriba, se desprendía claramente la concurrencia del criterio de la consolidación como adicionalmente determinante del carácter urbano que corresponde a los terrenos litigiosos, afirmándose que la superficie de este suelo correspondiente al núcleo de Liencres era, obviamente, mucho más extensa que ésa a la que, arbitrariamente, pretendió circunscribir la actora con el planteamiento de su prueba -sólo una unidad-, puesto que, además del suelo urbano a gestionar asistemáticamente -es decir, parcela por parcela, sin unidades de ejecución-, consta de nueve unidades de actuación o de ejecución y de una superficie muchísimo más amplia (Informe de los Servicios Técnicos Municipales de 29 de mayo de 1997, ya citado, folio 3), y es a este conjunto de suelo así delimitado -suelo urbano asistemático más suelo urbano sistemático (es decir, el de las nueve unidades)- al que procede referir el criterio de la consolidación, ya que, obviamente, es factible que, en porciones concretas del mismo, no se dé la concurrencia de dicho criterio, pues a lo que hay que estar es a la proporción que la consolidación por la edificación represente sobre el total de la superficie considerada por el planificador -suelo urbano sistemático (todo él) más suelo urbano asistemático- (y no a porciones concretas de dicha superficie total).

La Resolución de la Diputación Regional de 18 de noviembre de 1996 (citada), obrante en los Autos, pone el énfasis implícitamente en la concurrencia del criterio de la consolidación como determinante de la clasificación del suelo urbano en la zona puesta en entredicho allí -en el procedimiento administrativo para cuya conclusión se dicta aquélla- y aquí -en el pleito zanjado por la Sentencia comentada- (FD 5º), al subrayar que el proyecto de urbanización puede servir válidamente en el caso del terreno litigioso para completar la dotación de los servicios necesarios, de donde se infiere que se está sosteniendo implícitamente que ese suelo, donde no lo fuera por la urbanización, lo era por la consolidación, y por ello allí tenía sentido la previsión de un proyecto de urbanización que completara esa urbanización necesaria.

Dicho documento, por cierto, no es ni siquiera valorado por la Sentencia comentada, la cual sólo sopesa, como elemento probatorio al respecto, el informe pericial emitido por el perito privado en el trámite correspondiente.

4. LA CUESTIÓN PRINCIPAL: LA PRESUNTA INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 138.B) TRLS-1992 POR EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN LITIGIOSA

1. El acogimiento por la Sala de instancia de la tesis en virtud de la cual la actuación proyectada contraviene el art. 138.b) TRLS-1992 se sustenta en una interpretación tremendamente simplista -dicho sea con todo respeto, como es obvio- del precepto legal, con una excesivamente parca apoyatura en la doctrina jurisprudencial, desde una óptica cuantitativa y cualitativa.

Lo primero, porque tan sólo se citan pasajes de una única y antigua Sentencia del Tribunal Supremo.

Lo segundo, porque no se tienen en cuenta los ricos matices evolutivos experimentados por aquella doctrina a lo largo del cuarto de siglo transcurrido desde la entrada en vigor del precursor art. 73.b) TRLS-1976, en un contexto jurídico y político-administrativo muy diferente del actual, que explicaba la interpretación inicial de dicho precepto, como luego la transformación de aquél explicaría la de ésta misma, según se detallará más adelante.

En efecto, en la Sentencia comentada, se sostiene:

"Bien es cierto que también el art. 138 TRLS-1992 es una norma jurídica, investida de la debida publicidad y aplicable directamente por la Administración y los Tribunales de Justicia, en cuanto condiciona -incluso, en determinados casos, impide- la edificación cuando éste (sic) pueda comprometer o lesionar gravemente determinados bienes jurídicos de singular valor, en el campo de la protección urbana, monumental, paisajística o natural, cuya defensa es necesaria para lograr una racional y adecuada ordenación del territorio" (FD 7º).

(...) Tal precepto -art. 138 TRLS-1992- es aplicable aunque no exista plan de ordenación o cuando éste guarde silencio o mantuviera un régimen contradictorio con la Ley -caso que nos ocupa (sic)-, como con claridad precisa el art. 98.3 RP. En este último supuesto, es decir, si se advirtiera discrepancia del plan o norma con el precepto legal, la prevalencia de este último obligará, para superar la contradicción o discrepancia, a modificar las determinaciones de aquél, para evitar actuaciones administrativas singulares (...)" (FD 8º).

Tal interpretación simplista parece asumir que cualquier actuación constructiva que produjera alguno de los efectos vetados por aquella norma -en el grado que fuere-, si así lo dictaminara alguna opinión pericial, aun cuando estuviera respaldada por un planeamiento municipal que ya hubiera tenido en cuenta los valores del entorno y hubiera otorgado algún nivel de protección al efecto, condicionando y limitando la entidad de aquella actuación, debería ser eliminada, por vulnerar el antedicho precepto legal, sin que cupieran alternativas de otra índole. En síntesis, podría resumirse diciendo que, en los supuestos de posible colisión entre el desarrollo y la protección ambiental -en su más amplia acepción-, aquél habría de sacrificarse siempre, sin existir soluciones intermedias.

Semejante interpretación ya, a primera vista, choca con las exigencias de uno de los principios clave del sistema jurídico europeo de protección ambiental plasmado en el Tratado de la Unión, indiscutiblemente vinculante para España, el del "desarrollo sostenible"; la sostenibilidad (y, en ella, la protección ambiental) se predica del desarrollo pero no se niega éste por exigencia de aquélla, como parece deducirse de la Sentencia aquí comentada, conducente, de imponerse sus tesis, a una sostenibilidad (¿de qué?) sin desarrollo.

Esta tesis se desarrolla más adelante.

2. Pero, sobre todo, semejante interpretación no tiene en cuenta la mucho más matizada que ha construido pacientemente el Tribunal Supremo, fruto de una evolución que ha tenido en cuenta -como más adelante se explicará- el cambio de contexto jurídico-constitucional y político-administrativo experimentado por aquel precepto legal desde su entrada en vigor (1975-1976).

En el Apéndice, se acompaña relación de alrededor de cincuenta Sentencias -todas de la Sala Tercera, salvo alguna de la antigua Sala Cuarta-, que son citadas al objeto de ilustrar de modo convincente el apartamiento por la Sentencia comentada de la doctrina legal dimanante de aquéllas, con una sinopsis de su contenido, a fin de captar, con economía y celeridad, esa riqueza de matices y esa ponderación de circunstancias sopesada por esta doctrina jurisprudencial, mucho más allá del simplismo que parece revestir en su invocación (bien es cierto que a través de la cita de un solo pronunciamiento) por la Sentencia de la Sala cántabra.

3. Por anticipar, de modo global, el genuino desconocimiento de la doctrina jurisprudencial de que adolece la mentada Sentencia al asumir la tesis simplista acogida, y la oposición de ésta a aquélla, adelantaré aquí los grandes rasgos de dicha doctrina, donde quedan claros ya los múltiples matices diferenciales con relación a la interpretación acogida por la Sala de Santander y, desde esta primera perspectiva global, el alejamiento, por ésta, de la misma, no sin antes advertir de que la Sentencia cántabra se aleja de la propia doctrina dimanante de la única Sentencia del Tribunal Supremo citada por ella misma.

Dicha Sentencia es la de 26 de septiembre de 1975. Pues bien, de ella no consigue el juzgador santanderino extraer un solo pasaje que fundamente la tesis maximalista y drástica que se propone acoger con su fallo.

Es más: De ella, lo que claramente se desprende es que -en la autorizada opinión del Tribunal Supremo- corresponde a los Planes urbanísticos la concreción del grado de protección merecido por los bienes jurídicos enumerados en los arts. 73 TRLS-1976 y 138 TRLS-1992, en evitación de "peligrosos subjetivismos", en beneficio de la seguridad jurídica tanto para la Administración cuanto para los administrados y, en fin, en pro de la mayor facilidad para los Tribunales en su tarea exegética al poder encontrar en dichos Planes "el sentido jurídico preciso que la norma ha asignado al concepto jurídico indeterminado" -objetivos, por cierto, que han resultado desatendidos todos ellos en la actuación aquí comentada de la Sala cántabra-:

"Es claro que corresponde a los Planes de Ordenación la determinación a que debe sujetarse el destino y uso de los solares, a fin de que el paisaje no se vea lesionado, lográndose así el objetivo de llevar claridad a una materia en la que, sin esa precisión normativa, pueden involucrarse peligrosos subjetivismos, claridad que redunda en favor de la Administración -que sabrá hasta dónde puede llegar en su función interventora a la hora de proteger el paisaje-, en provecho de los administrados -que acomodarán los planteamientos económicos vinculados al aprovechamiento del suelo y a los límites que dicho paisaje imponga- y, finalmente, facilitará el control jurisdiccional de los actos administrativos que se reputen contrarios a Derecho, al disponer los Tribunales de los elementos con que poder examinar las circunstancias reales que han de calificarse y con los que poder hallar el sentido jurídico preciso que la norma ha asignado al concepto jurídico indeterminado que es "la protección del paisaje"" (pasaje transcrito de la Sentencia del Tribunal Supremo citada en el FD 8º de la Sentencia comentada).

4. El art. 138.b) TRLS-1992 contiene un supuesto de hecho a proteger (lugares de paisaje abierto y natural, perspectivas de conjuntos urbanos, inmediaciones de caminos pintorescos), unas circunstancias externas que inciden sobre aquél (masa y altura de los elementos que se instalen) y un efecto prohibido (limitar el campo visual para contemplar las bellezas, romper la armonía del paisaje o desfigurar la perspectiva de éste). Así lo recuerda la STS de 10 de abril de 1996 (Ar. 2940), Ponente Excmo. Sr. Garzón Herrero, al interpretar el precursor art. 73.b) TRLS-1976.

La perfecta subsunción de unos hechos en el campo de aplicación de este precepto requiere la concurrencia de esos tres componentes, de modo que, faltando uno de ellos (por ejemplo, hay un paisaje natural y una construcción junto a él pero ésta no limita el campo visual para contemplarlo), no puede estimarse que sea aplicable el precepto (STS de 24 de octubre de 1990, Ar. 8328, Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias).

Por otro lado, la jurisprudencia estima que los valores que se quiere salvaguardar por la vía de la aplicación directa de esta norma pueden serlo también por el planeamiento mismo puesto que, realmente, es él el llamado a traducir a las circunstancias concretas de cada Municipio los indiscutibles conceptos jurídicos indeterminados subyacentes en aquella norma y a poner en marcha los pertinentes dispositivos para alcanzar aquellos fines proteccionistas. Incluso, ha llegado a afirmar que las medidas de protección de los arts. 18 a 25, 73 y 182 TRLS-1976 tienen su cauce natural de de desarrollo en los Catálogos y en los Planes urbanísticos (STS de 18 de julio de 1993, Ar. 5578, Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo).

5. Por eso, la existencia de un planeamiento municipal es un dato de relevancia en estos casos, de acuerdo con la doctrina de nuestro Tribunal Supremo, puesto que, en su tramitación, habrán tenido intervención los organismos sectoriales a los que está encomendada primariamente la defensa de aquellos mismos valores del patrimonio natural y cultural en general (SSTS de 16 de mayo de 1995, Ar. 3803, Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias; 7 de diciembre de 1995, Ar. 8996, Ponente Excmo. Sr. Yagüe Gil).

Esa relevancia otorgada al dato de la previa existencia de un planeamiento municipal se refleja:

A) En la doctrina jurisprudencial que desestima la vulneración de esas normas de aplicación directa cuando el propio planeamiento contenía ya unas previsiones con los mismos objetivos proteccionistas y ha modulado las determinaciones urbanísticas precisamente en consecución de los mismos -salvo manifiesta oposición de éstas últimas a aquellos objetivos (SSTS de 1 de diciembre de 1992, Ar. 9737, Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido y López; 12 de julio de 1994, Ar. 7338, Ponente Excmo. Sr. García-Ramos Iturralde).

B) En la doctrina que confiere eficacia decisiva -para estimar producida infracción del art. 73.b) TRLS-1976- a la circunstancia de estar considerado mediante el planeamiento ad hoc el terreno litigioso como perteneciente a un espacio más amplio objeto de especial protección (STS de 24 de febrero de 1992, Ar. 2791, Ponente Excmo. Sr. Rodríguez-Zapata Pérez) y, paralelamente -para no estimar producida tal infracción-, a la circunstancia de no estimarse en dicho planeamiento previo merecedor de especial protección (STS de 2 de octubre de 1991, Ar. 7789, Ponente Excmo. Sr. García-Ramos Iturralde) o de no imponerse en aquél normas específicas de adecuación al entorno, aunque el resultado materializado pueda tildarse pericialmente de "discordante" o "agresivo" (STS de 28 de julio de 1990, Ar. 6158, Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias).

C) En la doctrina que, ante la posible duda de colisión entre las previsiones del planeamiento o de la normativa aplicables en su práctica administrativa y las propias de aquella norma de aplicación directa, otorga fuerza vinculante, como precedente administrativo, a los actos anteriores de aplicación por la Administración de aquella normativa (SSTS de 9 de febrero de 1990, Ar. 962, Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio; 2 de octubre de 1991, antecitada).

D) En la doctrina que, en todo caso, requiere que en tales supuestos se acrediten, con la más intensa de las exigencias, las especiales características del conjunto o paisaje que se quiere proteger (SSTS de 29 de junio de 1993, Ar. 4894, Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido y López; de 12 de julio de 1994, antecitada), la circunstancia de la inmediación a aquéllos de la construcción pretendida (SSTS de 4 de febrero de 1987, Ar. 2066, Ponente Excmo. Sr. Gordillo García; 16 de junio de 1993, Ar. 4884, Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo) -pues un cierto espacio de separación, como puede ser un vial, excluye tal inmediación (STS de 2 de octubre de 1991, antecitada)- y, en general, la concurrencia de los otros componentes del supuesto legal.

La especial intensidad en la exigencia de acreditar la concurrencia de cada uno de esos tres componentes sólo se ve satisfecha cuando se aporta un sólido conjunto probatorio que hace "palpable y visible la actuación" mediante, por ejemplo, informe pericial, reconocimiento judicial y reportaje fotográfico completo (SSTS de 31 de marzo de 1989, Ar. 2444, Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido y López; de 14 de abril de 1992, Ar. 4041, Ponente Excmo. Sr. Martín del Burgo), o un estudio completo de las características del lugar en relación con la edificación pretendida -aspecto, altura, configuración- (STS de 31 de diciembre de 1988, Ar. 10293, Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio), pero no cuando un único informe pericial se expresa "con generalidad de afirmaciones y valoraciones estético-naturales", más propias de la apreciación del órgano judicial que de una prueba pericial (STS de 2 de julio de 1991, Ar. 5722, Ponente Excmo. Sr. Pastor López) o en términos de criterios subjetivos (STS de 14 de noviembre de 1986, Ar. 8082, Ponente Excmo. Sr. García-Estartús), o cuando sólo estudia los ángulos ecológicos o estéticos, desconociendo otros (STS de 28 de marzo de 1990, Ar. 2263, Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo) o cuando se limita a estimar que hay falta de armonía sin explicar cómo se conseguiría la armonización (STS de 2 de octubre de 1991, antecitada) o cuando, en definitiva, no es "serio y concienzudo" (STS de 22 de mayo de 1991, Ar. 4287, Ponente Esteban Álamo).

6. Por otro lado, esta relevancia del planeamiento (en definitiva, de la voluntad del planificador municipal, de la Administración urbanística, que es la llamada a integrar aquellos objetivos generales en el ámbito concreto de su Municipio, adaptándolos a la realidad de su territorio) explica que, para el Tribunal Supremo, sean posibles supuestos en que, en términos generalistas o abstractos, sean autorizables ciertas construcciones, por respetar -o en la medida en que lo hagan- todas las determinaciones del planeamiento tendentes a conseguir aquellos objetivos, aunque sean construcciones de discutible integración en el entorno, especialmente hablando del natural, o limitadoras de la visión del paisaje (SSTS de 26 de diciembre de 1995, Ar. 1786 de 1996, Ponente Excmo. Sr. Sanz Bayón; de 12 de abril de 1996, Ar. 3259, Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo) o incluso edificaciones pericialmente consideradas "discordantes" y "agresivas" (STS de 28 de julio de 1990, antecitada).

7. En cuanto al concepto de la armonía o integración, puesto en relación con conjuntos arquitectónicos preexistentes, no excluye (y, por tanto, no significa infracción del art. 73.b) TRLS-1976) la "separación arquitectónica cronológica" aunque ésta pueda confundirse a primera vista con una separación artística o estética (SSTS de 22 de mayo de 1991, Ar. 4287, Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo; 14 de julio de 1992, Ar. 6158, Ponente Excmo. Sr. García-Ramos).

8. Finalmente, ni siquiera cuando se manifiesta indiscutiblemente la vulneración de la norma de aplicación directa por la licencia otorgada el resultado inexorable es la anulación de la licencia, sino, al contrario, por exigencias del principio de proporcionalidad, el condicionamiento de la misma que armonice lo proyectado en la medida de lo posible -por ejemplo, rebajando la altura- con los objetivos básicos de aquella norma legal (SSTS de 21 de abril de 1987, Ar. 4580, Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio) o el otorgamiento al interesado de la posibilidad de formular una segunda petición eliminando los aspectos de la primera contrarios a la norma (STS de 20 de enero de 1987, Ar. 1785, Ponente Excmo. Sr. García-Ramos Iturralde).

9. En cierto modo, toda esa matizada doctrina jurisprudencial aparece condensada en la STS de 31 de diciembre de 1988 (Ar. 10.293), Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio, donde se producen unos hechos muy similares a los que aquí nos convocan: Al producirse la resolución municipal allí combatida -versando también sobre solicitud de licencia de construcción-, nadie había suscitado la posible colisión de la normativa aplicable con el precepto contenido en el art. 73.b) TRLS-1976, careciendo el expediente de cualquier dato o alusión al respecto; esta posible colisión sólo se plantea en el proceso posterior, ya, por tanto, en vía jurisdiccional; consecuentemente, considerando el juzgador que la cuestión es de importancia para la vida local y que la decisión definitiva correspondía adoptarla a la Administración municipal declara que lo procedente es retrotraer las actuaciones para que, a la vista de los nuevos datos y de un estudio más completo sobre las características del lugar en relación con la edificación pretendida (aspecto, altura, configuración), sea aquélla la que adopte el acuerdo pertinente.

De esta síntesis se desprende claramente que la doctrina jurisprudencial interpretativa del art. 73.b) TRLS-1976, precursor de idéntico tenor literal del art. 138.b) TRLS-1992, no es la que de modo extraordinariamente simplista y carente de matices -dicho sea (no insistiré lo bastante en ello) en términos de estricta crítica jurídica y con el máximo respeto- acoge la Sentencia comentada para, a continuación, entender que dicha doctrina propugna una decisión como la que se propone adoptar.

Sin perjuicio del posterior desarrollo, se puede afirmar que la Sentencia de Santander ha desconocido la doctrina jurisprudencial aplicable -anteriormente referenciada- porque:

a) No concurren en el caso los tres componentes que integran el supuesto legal para que puedan considerarse subsumidos los hechos en la norma.

b) No tiene en cuenta las determinaciones del planeamiento municipal destinadas a desarrollar y adaptar al propio territorio las finalidades genéricas del precepto legal señalado, obviando, por tanto, cualquier contraste entre aquéllas y éstas, y el dato de su aprobación con la intervención de los organismos sectoriales correspondientes.

c) Pasa por alto la previsión de normas específicas de protección del litoral del Municipio de Piélagos, tanto mediante el planeamiento urbanístico municipal cuanto mediante el planeamiento sectorial correspondiente, que no excluyen en el terreno litigioso, externo al ámbito protegido, construcciones del tipo del autorizado, precisamente aprovechando una vaguada natural que permite "minimizar" -como el propio perito procesal reconoce, según veremos- cualquier impacto visual de dichas construcciones.

d) Ignora la doctrina jurisprudencial que le impone en tales casos intensificar las exigencias de acreditación de las características del paisaje o conjunto que se quiere proteger, la inmediación de aquéllos a la construcción pretendida, y las propias características de aquél en relación con ésta (aspecto, altura, configuración).

e) Desconoce la proyección del principio de proporcionalidad acogida en este terreno también por la doctrina jurisprudencial, en cuya virtud lo procedente es no denegar la licencia o declarar su nulidad sino proveer a su otorgamiento condicionado en términos que hagan viable su armonización con los valores llamados a ser preservados.

 

5. NO CONCURREN LOS TRES COMPONENTES QUE INTEGRAN NECESARIA E INDISOLUBLEMENTE EL SUPUESTO LEGAL EN LOS TÉRMINOS EN QUE HAN DE ACREDITARSE DE ACUERDO CON LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL

1. Analizando el precepto legal mencionado y su precursor, el art. 73.b) de la Ley del Suelo de 1976, sintetiza la STS de 10 de abril de 1996 (Ar. 2940), Ponente Excmo. Sr. Garzón Herrero:

"A tal efecto, un análisis del Texto Legal permite distinguir: a) Los supuestos de hecho que el precepto trata de proteger. b) Circunstancias externas, debidas a la actividad humana que inciden sobre la situación natural. c) Efecto prohibido. Los supuestos de hecho son: 1) Los lugares de paisaje abierto y natural, rural o marítimo. 2) Los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales. 3) Carreteras y caminos de trayecto pintoresco. Las actividades humanas que inciden sobre esa situación natural son: 1) Masa y altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos. Efecto prohibido: 1) Limitar el campo visual para contemplar las bellezas naturales. 2) Romper la armonía del paisaje. 3) Desfigurar la perspectiva propia del mismo." (FD 5º).

Pues bien, lo primero que debía haber verificado pormenorizadamente la Sentencia de Santander era la concurrencia de esos tres componentes o factores que integran el supuesto de hecho previsto en la norma: El que podemos denominar contexto o entorno a proteger, la actividad humana propuesta y el efecto prohibido.

Sin embargo, esa verificación, en los términos exigidos jurisprudencialmente, no se ha logrado.

La Sentencia se basa, para llegar a la conclusión de que es aplicable el precepto señalado, en el informe emitido por el arquitecto Sr. M. en su mayor parte contestando a extremos concretos planteados por la demandante:

"La prueba pericial practicada en el seno del presente proceso no puede arrojar resultados más concluyentes: En efecto, nos encontramos ante un enclave privilegiado de nuestra región, desde el punto de vista de sus bellezas naturales y paisajísticas, cuyos linderos Norte y Este son respectivamente los acantilados que vierten sobre el mar Cantábrico y la Playa de las Cerrias, tratándose de una zona cuyas características y topográficas (sic) son las específicas de la zona costera de Cantabria, con suave pendiente hacia el mar, que tradicionalmente ha sido utilizada como terreno agrícola de pradería, con lo que indudablemente ha quedado remarcada su constitución como terreno abierto, sin obstáculos visuales (sic, negrita en el original), esto es, las características a las que el art. 138 TRLS-1992 anuda la posibilidad de denegación de las solicitudes de edificación, cuando las mismas vengan a perturbar o enturbiar la contemplación del paisaje, que el perito califica como de excepcionalmente sensible, con una gran fragilidad visual" (FD 11º).

Pues bien, a la luz del tan invocado informe pericial, cabe realmente deducir:

- Que las características geológicas y topográficas son las específicas de toda la zona costera de Cantabria, rectilínea y acantilada, sin que se señale ninguna singularidad privativa del entorno de los terrenos litigiosos (folio 9, párrafo 6º), pero que, en todo caso, encaja en el concepto de "paisaje abierto".

Primera conclusión, pues: Sí se da uno de los supuestos protegibles, el de paisaje abierto.

- Que la concreta actuación enjuiciada en el pleito -construcción de 17 viviendas unifamiliares-, al estar emplazada en una vaguada, minimiza su efecto limitador del campo visual para contemplar las bellezas naturales, y, aunque se dice que puede significar una ruptura de la armonía del paisaje o una desfiguración de su perspectiva, no se explica de qué manera la masa de las edificaciones -minimizada por su enclave en la vaguada- puede provocarla, a lo que se añade una "comparación con el carácter disperso de la edificación de los alrededores" que se dice incrementa el impacto -pero tampoco se explica cómo-.

2. La cuestión esencial del pleito, pues, se ventila por el perito con cuatro líneas (cuatro, exactamente, folio 10º, cuarto párrafo), donde no se explica cómo se rompe la armonía o se desfigura su perspectiva por obra de la construcción autorizada, sino que, simplemente, se afirma que "significan una evidente (sic) ruptura de la armonía del paisaje desfigurando las perspectivas de las playas" por la masa de las edificaciones y por el relleno practicado sobre la vaguada (después de haber afirmado, dos líneas más arriba, que este relleno es el que ha contribuido a minimizar el efecto limitador del campo visual para contemplar las bellezas naturales).

¿Por qué se considera que la masa provoca tal efecto? ¿Cómo podría reducirse ese eventual resultado? A estas preguntas no se responde en el informe, corroborando su palmaria insuficiencia, lo cual, unido a las contradicciones internas del mismo antes señaladas y a la extremada superficialidad que reviste todo él -dicho siempre en términos de estricta crítica jurídica y con el máximo sincero respeto- acredita la incapacidad radical del mismo para servir de apoyatura principal a un fallo judicial de tan drásticas consecuencias como la demolición de 17 viviendas hace tiempo acabadas y el lanzamiento a su suerte de las 17 familias que hoy las habitan.

En suma, el perito actúa aquí no como tal, con apreciaciones y aseveraciones fundadas en datos científicos, sino con generalidades, abstracción y juicios subjetivos, anticipándose a la tarea del propio juzgador y pretendiendo predeterminar su resultado.

En estas condiciones, la segunda conclusión que puede extraerse es que, expresamente, el posible efecto limitador del campo visual se reconoce por el perito que está claramente minimizado y, en cuanto a las posibles ruptura de la armonía del paisaje y desfiguración de su perspectiva, son efectos carentes de cualquier acreditación científica y apoyados en la pura opinión subjetiva del perito, que en ningún momento se ponen en relación con características concretas de las edificaciones proyectadas ni tampoco se explica las vías para reducir tales hipotéticas desarmonía y desfiguración. En definitiva, de los efectos prohibidos por la norma, ninguno es acreditado por el perito en los términos exigidos jurisprudencialmente, por lo que no podían ni pueden tenerse por presentes -alguno, como se ha visto, es expresamente descartado por el perito, incluso-.

3. La doctrina del Tribunal Supremo ha precisado, en efecto, que, en supuestos como el presente, en que existe un planeamiento previo, con sus propias determinaciones para ordenar el proceso constructivo en el lugar litigioso, la exigencia de acreditar la concurrencia de cualquiera de los efectos prohibidos por el tan mentado precepto legal es especialmente intensa (SSTS de 16 y 29 de junio de 1993 y 12 de julio de 1994, antecitadas), y dicha exigencia puede entenderse satisfecha sólo cuando logra hacerse "palpable y visible la actuación", lo que generalmente comporta informe pericial, reconocimiento judicial y reportaje fotográfico completo (SSTS de 31 de marzo de 1989 y 14 de abril de 1992, antecitadas) o, al menos, un estudio completo de las características del lugar en relación con la edificación pretendida -aspecto, altura, configuración- (STS de 31 de diciembre de 1988, antecitada). En la medida en que es obvio que en este caso el único informe pericial existente fracasa en ese hacer "palpable y visible la actuación" -puesto que ni siquiera lo intenta- y en la medida en que se omite todo estudio -no ya completo, sino mínimamente esbozado- de las características del lugar en relación con el conjunto de las edificaciones pretendidas y, por ende, de los aspectos concretos por los cuales pudiera reputarse infractor de la armonía o de la perspectiva propias del paisaje, la Sala cántabra ha desconocido la doctrina jurisprudencial invocada al sustentar, sobre tan débil base, la vulneración del precepto legal litigioso, pues faltan los presupuestos para ello según la exégesis del mismo por la citada doctrina.

Paralelamente, esa misma doctrina señala que no puede entenderse satisfecha la exigencia de acreditación, en los términos indicados, cuando un único informe pericial se expresa "con generalidad de afirmaciones y valoraciones estético-naturales", más propias de la apreciación del juzgador que de una prueba pericial (STS de 2 de julio de 1991, antecitada), o cuando se expresa en términos de criterios subjetivos (STS de 14 de noviembre de 1986, antecitada), o cuando sólo estudia los ángulos ecológicos o estéticos, desconociendo otros (STS de 28 de marzo de 1990, antecitada), o cuando se limita a estimar que hay falta de armonía sin explicar cómo se conseguiría la armonización (STS de 2 de octubre de 1991, antecitada), o cuando, en definitiva, no es "serio y concienzudo" (STS de 22 de mayo de 1991, antecitada).

4. Todos esos criticados rasgos negativos, sin esfuerzo alguno, pueden atribuirse, precisamente, al informe que ha servido de base a la Resolución judicial aquí comentada, pues, como se ha visto, se basa en afirmaciones de carácter genérico y valoraciones estético-naturales, notablemente subjetivas (huérfanas de cualquier fundamento objetivo mínimamente científico), a su vez centradas sólo en ángulos parciales, y, cuando alude a rupturas de armonía o perspectiva, tampoco explica cómo se llega a tal efecto y cómo, consiguientemente, se alcanzaría el contrario, es decir, el restablecimiento de aquéllas; en definitiva, no puede merecer el calificativo de "serio y concienzudo" en los términos exigidos por la doctrina jurisprudencial invocada, máxime para fundamentar un fallo judicial de consecuencias tan drásticas como las pretendidas por la demandante -la demolición de las viviendas en su totalidad, el lanzamiento de sus ocupantes, etc.-.

5. La Sala juzgadora, sin duda, se ha visto inducida a confundir y entremezclar las observaciones del perito referidas a la construcción de 70 viviendas (folio 10, párrafos 1º y 2º) -construcción que no es la examinada en el pleito que nos ocupa y que es meramente hipotética (referida al total desarrollo del ámbito de actuación) pues se desconoce de ellas por completo sus características al no ser sus proyectos objeto del pleito sentenciado, como se ha dicho-, con las referidas a la construcción de las 17 concretas litigiosas (folio 10, párrafos 3º y 4º), sin duda inducida, a su vez, por la confusa articulación de la prueba en los términos propuestos por la demandante, y ello explica que incluya en el texto de la Sentencia pasajes de tales observaciones referidas a un conjunto de eventuales construcciones (las 70) que son ajenas a este pleito:

"Las consecuencias de la ubicación en dicho entorno de las edificaciones objeto de la licencia cuestionada aparecen igualmente con toda claridad para el perito, ya que "significarán sin lugar a dudas una ruptura con la armonía del paisaje, desfigurando la perspectiva propia del mismo y limitando y empobreciendo el campo visual para la contemplación de las bellezas naturales", de tal modo que aunque su emplazamiento, en una pequeña vaguada, puede minimizar su efecto limitador del campo visual para la contemplación de las bellezas naturales, significa una evidente ruptura de la armonía propia del paisaje, desfigurando las perspectivas de las playas de las Cerrias y Portio (...)" (FD 12º).

6. La Sentencia incurre en un nuevo apartamiento de la doctrina jurisprudencial cuando enlaza las observaciones del perito sobre el "impacto paisajístico" con la "tipología" de la vivienda característica del entorno, con la que "desentona", pese a que en el mismo párrafo reconoce que la tipología de la actuación es la de "vivienda unifamiliar" y la de las existentes es "viviendas unifamiliares aisladas". Ese desentonar o no con la tipología, evidentemente, no es uno de los efectos de los que se ocupa la norma legal aquí examinada en su interpretación jurisprudencial, por lo que su consideración con efecto decisivo adicional por la Sentencia comentada implica también infracción del citado precepto, al venir a añadir un efecto prohibido no contemplado ni por la norma ni por su interpretación jurisprudencial.

En todo caso, la estimación por la Sala de Santander de que la existencia de la falta de armonía afirmada (no fundamentada) por el perito conduce a considerar vulnerado el precepto legal tantas veces citado representa un nuevo desconocimiento de la doctrina jurisprudencial interpretativa del mismo en el extremo planteado puesto que el que no entone con la construcción preexistente en el entorno ha de ser valorado antes como una separación arquitectónica cronológica que como una separación estética determinante de la desarmonía prohibida por aquel precepto legal, tal como nos han enseñado las SSTS de 22 de mayo de 1991 y 14 de julio de 1992, antecitadas.

Por otro lado, desconoce también las exigencias de la doctrina jurisprudencial en el sentido de que la armonía o la sintonía de las construcciones proyectadas han de interpretarse a la luz de la concreta realidad social en que se insertan, lo cual, en el caso de fenómenos nuevos o recientes de construcción junto a la costa, conduce a conclusiones como la siguiente, referida a un edificio de apartamentos en primera línea de la playa de Velilla en Almuñécar (Granada), del que el perito había estimado "caótico el resultado del criterio de composición" (STS de 26 de diciembre de 1995, Ar. 1786 de 1996, Ponente Excmo. Sr. Sanz Bayón):

"No está acreditado en modo alguno que la citada edificación suponga una infracción relevante del art. 73 TRLS-1976 puesto que, si su aspecto estético puede ser discutible o cuestionable desde un punto de vista maximalista sobre la integral conservación del medio ambiente natural, es lo cierto que tales construcciones (...) no suponen en modo alguno una falta de sintonía con la costumbre, hábito usual edificatorio propio de la zona litoral española, en general. Ciertamente, que dicho Complejo limita las vistas al mar que tenían con anterioridad los titulares de las viviendas situadas detrás de los citados edificios, pero tal limitación de paisaje marítimo no es sino emanación de la situación creada por el ejercicio del derecho de edificación de las construcciones contiguas" (FD 4º).

Por ello mismo, el Tribunal Supremo ha mantenido la validez de licencias a cuyo amparo inevitablemente se producían limitaciones en la visión del paisaje (STS de 12 de abril de 1996, antecitada) o faltas de integración en el entorno (STS de 28 de julio de 1990, antecitada), porque es menester, en efecto, no encastillarse en posiciones maximalistas que, al final, olvidan principios del entero Derecho Europeo actual como el del desarrollo sostenible e incluso derechos contenidos también en nuestra misma Constitución vigente como el derecho a la libertad de empresa o el derecho a una vivienda digna, principios y derechos que deben cohonestarse con los demás valores y bienes jurídicos constitucionalmente relevantes -cual la protección del medio ambiente- pero no simplemente excluirse en beneficio de aquéllos.

La STS de 18 de abril de 1983 (Ar. 2098), Ponente Excmo. Sr. Gordillo García, ya propugnaba precursora la aplicación de este precepto legal "con criterio amplio", constatando que, en muchos supuestos, la armonización será técnicamente imposible y ese dato no podrá conducir a la interpretación manifiestamente absurda de que sólo cabrá entonces frenar todo proceso de desarrollo urbanístico -se plantea en el caso la autorización de construcciones junto a la muralla de estilo almohade de Sevilla-:

"(...) cuya circunstancia plantea el problema insoluble de la adaptación de la construcción a efectuar al monumento histórico-artístico de que se trata, ya que cualquier estilo o tipo de construcción que se adopte es obvio que no armoniza con las características de tal monumento, debiendo por ello solventarse semejante situación mediante la adopción de un criterio amplio que tenga como límite la prohibición de aquellas construcciones que impliquen o constituyan "per se" verdaderas estridencias arquitectónicas, y como tal circunstancia no se da en el caso de Autos, procede estar a lo acordado respecto a la concesión de la licencia solicitada por la actora."

7. El tercer resultado del examen del informe del perito, a la luz de la interpretación jurisprudencial del precepto cuestionado, es que el tercer componente del supuesto legal, la actividad humana, la construcción de las 17 viviendas aisladas, es algo que simplemente se presupone, pero se omite cualquier cumplida referencia a sus características y a los términos en que las mismas son inconciliables con los objetivos del precepto legal y, al tiempo, la manera en que podrían armonizarse en lo que no lo fueren.

Consecuentemente, la Sentencia comentada ignora la doctrina jurisprudencial que, en las hipótesis de existencia de planeamiento urbanístico que contiene sus propias determinaciones al respecto -como es el caso- requiere la más plena acreditación de la concurrencia de los tres componentes que integran el supuesto legal, de tal modo que, en su defecto, éste no puede estimarse vulnerado.

6. LA INAPLICABILIDAD DEL PRECEPTO CUESTIONADO AL CASO LITIGIOSO, AL EXIGIR EL MISMO LA PREVIA VERIFICACIÓN DE LAS DETERMINACIONES CONCRETAS DEL PLANEAMIENTO VIGENTE EN LA ZONA Y SU CONTRASTE CON LOS OBJETIVOS PERSEGUIDOS CON AQUÉL Y FINALMENTE QUE DE DICHOS VERIFICACIÓN Y CONTRASTE RESULTE LA OPOSICIÓN DE TAL PLANEAMIENTO A DICHA NORMA LEGAL.

1. Como se ha anticipado anteriormente, la doctrina jurisprudencial interpretativa del precepto cuya vulneración aquí se cuestiona ha otorgado relevancia a la circunstancia de hallarse dotado el Municipio de que se trate de un planeamiento urbanístico o sectorial que afecte al lugar donde se proyecta la actuación controvertida. Con expresión que sintetiza la matización introducida por esta doctrina, se afirma que el citado precepto no es un ariete destructor de construcciones erigidas al amparo de un Plan urbanístico ni destructor de las propias determinaciones de dicho Plan (STS de 21 de junio de 1985, Ar. 3593, Ponente Excmo. Sr. Gordillo García).

2. En gran medida, late en esta doctrina también un respeto profundo por el reparto constitucional en materia de ejercicio de potestades públicas y, a la vez, un esfuerzo por revisar, a la luz de las propias exigencias de allí derivadas y del orden de valores en su virtud vertebradores del poder político, la interpretación del mentado precepto legal, articulado como ha llegado hasta nosotros en un momento y en un contexto político-administrativo absolutamente distintos a los actuales.

Lo primero significa que, si bien los Jueces y Tribunales tienen encomendada constitucionalmente la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE), la potestad de administrar viene encomendada claramente a otros poderes, en general a los órganos colegiados de las organizaciones jurídico-públicas de los distintos niveles territoriales (arts. 97, 140 y 152.1 CE).

Lo segundo significa que, hoy, los que tienen encomendada esa potestad y, a la vez, función de administrar aparecen revestidos de una legitimidad de la que carecían en 1976 cuando el TRLS-1976 estableció, en los términos luego heredados por el TRLS-1992, el mandato de adecuación de las construcciones al ambiente; esa legitimidad es la derivada del hecho de su representatividad, de ser, en puridad, el resultado de la voluntad general de los electores del correspondiente ámbito territorial, que, para adoptar su decisión, ha tenido previamente en cuenta el programa concreto bajo cuya bandera las diversas opciones se han presentado a los respectivos comicios. El pluralismo político, valor constitucional prevalente, vertebra así todo el orden institucional, complementado, a su vez, con el principio de autonomía. Combinados ambos principios, dan como resultado que cada equipo de gobierno en cada ámbito territorial es la expresión de la voluntad del correspondiente grupo de destinatarios de sus decisiones, voluntad que se ha plasmado en torno a un programa de gobierno y administración específico.

3. En el plano del Municipio, en particular, el equipo de gobierno ostenta el mandato de sus vecinos para la cumplimentación de las diversas políticas que puede y debe desarrollar en ejercicio de las competencias administrativas legalmente encomendadas, políticas cuyos perfiles propios habrán debido establecerse en el programa electoral pertinente, que actúa así como contrato entre los electores y los elegidos. Una de ellas, sin duda -y de indiscutible relevancia en ese nivel territorial, tanto por la proximidad de sus órganos de gobierno a los problemas locales concretos cuanto por el carácter de competencia municipal natural que el Tribunal Supremo le ha venido reconociendo-, es la competencia y política en materia de urbanismo.

El equipo de gobierno municipal tiene su propia concepción urbanística, que conciliará, con mayor o menor intensidad para una u otra, la tendencia desarrollista o la conservacionista, siempre aquí confrontadas, en función de su específico signo político y del correspondiente compromiso previo asumido ante los respectivos electores mediante el programa electoral.

El planeamiento urbanístico tiene, así, una dimensión de autonormación -constituye básicamente un ordenamiento autónomo, en gran medida gracias a la construcción jurisprudencial surgida en el seno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ha podido así mantenerse como uno de los últimos reductos donde sobrevive con cierta salud la autonomía municipal-, una dimensión de ordenamiento que se da a sí mismo la colectividad para la que va destinado -las determinaciones heterónomas, introducidas por la Administración superior, serán excepcionales, y válidas sólo en la medida en que resulten amparadas por un interés supralocal o regional que a través de ellas se quiera salvaguardar-.

Primero, porque ese planeamiento, en cuanto articulación de una concreta concepción de desarrollo territorial, ostenta el respaldo que ésta obtuvo en los comicios que dieron la función de administrar al respectivo equipo de gobierno.

Segundo, porque esa legitimidad inicial de la que ya va revestido el proyecto de planeamiento se ve reforzada con la propia directa intervención de los vecinos en el proceso de su aprobación administrativa -tanto en la fase de Avance como en la de información pública tras la aprobación inicial, en las que los vecinos hacen llegar sus propuestas y sugerencias, primero, y, más tarde, sus alegaciones-.

4. La propia dinámica del sistema conduce a que, en primer lugar, los equipos de gobierno municipales plasmen en la realidad del planeamiento los modelos urbanísticos antes defendidos en sus programas electorales y, en segundo lugar, adecúen el desarrollo del mismo a los intereses generales, pues, en caso de faltar a tales exigencias, es evidente que quienes les otorgaron su confianza para encargarles la función de administrar se la retirarían en la siguiente oportunidad que tuvieran.

En conclusión, el planeamiento urbanístico hoy es un ordenamiento autónomo de la respectiva comunidad local, dotado de legitimidad democrática porque ella misma lo ha diseñado por medio de sus directos representantes -e incluso con su intervención inmediata-, teniendo en cuenta la realidad concreta de su territorio, sus problemas específicos, y las soluciones que demanda el interés general, y de cuyo cumplimiento por el respectivo equipo de gobierno se erige en vigilancia permanente, cristalizando, pues, en dicho planeamiento los valores de pluralismo político y autonomía que vertebran la organización y ejercicio del poder público en nuestro sistema constitucional.

5. Ése, evidentemente, no era el significado del planeamiento urbanístico cuando se dicta el TRLS-1976. Tampoco las Corporaciones Locales -las que, al otorgar o denegar las licencias urbanísticas, eran las primeras llamadas a la observancia de su art. 73- ostentaban la legitimidad de ahora ni representaban como ahora la cristalización de los valores constitucionales vertebradores del ejercicio del poder público.

Por eso, la interpretación de dicho art. 73 TRLS-1976 (art. 138 TRLS-1992) no puede ser hoy la misma que cuando el contexto social, jurídico-constitucional y político-administrativo (1975-1976) era tan distinto al actual -las primeras Elecciones Locales democráticas tras la Constitución se celebran el 3 de abril de 1979-.

Entre otras razones, la interpretación otorgada inicialmente a dicho precepto ponía el énfasis en su operatividad tanto en ausencia de planeamiento como en presencia de éste e incompatibilidad de sus determinaciones porque entonces la inexistencia de controles democráticos sobre los respectivos equipos municipales no dejaba más vía que la del propio control judicial para evitar la adopción de decisiones muchas veces basadas sólo en intereses particulares que entrañaban a la vez incontestables agresiones al patrimonio colectivo natural o cultural.

La costa española urbanizada entre finales de los Sesenta y comienzos de los Ochenta es un repertorio inagotable de decisiones de ese tipo adoptadas por Administraciones no democráticas ajenas a los intereses directos de los ciudadanos y carentes de sensibilidad hacia los valores amenazados. En la misma costa de Cantabria, algún renombrado Municipio, con su alineación de edificios de tipología de bloques abiertos de relevante altura -modelo, por cierto, con el que nada tiene que ver el asumido por el de Piélagos para su litoral-, forma parte de ese repertorio.

Las determinaciones del planeamiento urbanístico -en una palabra- no implicaban que fueran el fruto de un proceso de deliberación y ponderación de circunstancias concurrentes finalmente saldado en favor de la decisión postulada por el interés general; y no lo implicaban porque ni había un debate al respecto abierto a la generalidad de los vecinos ni había posibilidad de contradecir sus opciones dentro de la respectiva Administración -no había Oposición, puesto que no había un cauce para la expresión del pluralismo político en su seno-.

Todo ello explica perfectamente que la previa existencia del planeamiento no se erigiera, entonces, en límite a la operatividad de aquel precepto legal.

6. Pero evidentemente las razones que condujeron a aquella primera interpretación (en la que aparece anclada la Sentencia comentada, desconocedora de los matices evolutivos experimentados por la doctrina jurisprudencial) no existen hoy -ni existen desde hace tiempo-.

Y ello explica y justifica plenamente que, por todo ello, la doctrina del Tribunal Supremo presente los ricos matices que han sido anticipados sintéticamente más arriba, y que se resumen en:

- Otorgar relevancia decisiva a la existencia previa de un planeamiento urbanístico en el que se ha plasmado la decisión mayoritaria (en el caso de Piélagos, unánime, pues obtuvo el consenso de todos los Grupos Políticos del Ayuntamiento) sobre el modelo de desarrollo urbanístico a seguir, ponderados todos los datos en presencia y las exigencias del interés general en el correspondiente Municipio.

- Reconocer al Municipio la posibilidad de ejercer el derecho a adoptar la decisión más congruente con tal modelo y con el ejercicio de la función de administrar que le está encomendada a su respectivo órgano de gobierno en aquellos supuestos en que aparecen -en el curso de un proceso jurisdiccional- datos (posible colisión con determinados valores) que aparentemente pugnan con las determinaciones urbanísticas aprobadas en un ámbito determinado, dada la importancia para la vida local de este tipo de decisiones (está en juego la contraposición de un modelo desarrollista y otro conservacionista y toda la indiscutible gama de matices intermedios legítimamente asumibles por un gobierno municipal).

En este sentido, pues, se entiende que la doctrina jurisprudencial exija, en primer lugar, que se verifique si el citado planeamiento otorgaba o no protección al lugar o al entorno y en qué medida las pertinentes previsiones pueden reputarse opuestas a los fines de aquel precepto legal, pues, si dicho planeamiento otorgaba ya un grado de protección y no puede hablarse de oposición de tales determinaciones al art. 73 TRLS-1976, entonces no podrá reputarse infringido este precepto (SSTS de 18 de abril de 1983, 1 de diciembre de 1993 y 12 de julio de 1994, antecitadas)

7. Pues bien, en el caso que aquí nos convoca, la Sala de Santander se ha apartado claramente de esta doctrina jurisprudencial al ignorar las previsiones concretas del planeamiento aplicable.

En efecto:

a) De la documentación obrante en los Autos, se desprende que, en el litoral de Piélagos, existe una zona que, tras los pertinentes estudios por la Administración sectorialmente competente, está declarada (Decreto autonómico 101/1986, de 9 de diciembre) Parque Natural (las Dunas de Liencres), por haber sido considerada efectivamente merecedora de la especial protección aparejada a tal declaración (plasmada después en el Plan Rector de Uso y Gestión aprobado por Decreto 41/1987, de 10 de junio) -adicionalmente, parte expositiva del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Piélagos de 24 de octubre de 1996-.

b) La distancia del terreno litigioso a dicho Parque Natural es de 1.750 metros al punto más próximo (Informe de los Servicios Técnicos Municipales de 29 de mayo de 1997, citado, folio 1º).

c) El PGOU de Piélagos recogió entre sus determinaciones las correspondientes a la protección de ese espacio, pero, además, añadió una mayor protección de la establecida por la Administración sectorial en su litoral al prolongar por el borde costero un suelo no urbanizable especialmente protegido reforzando el entorno de los acantilados y otro suelo no urbanizable de interés contiguo al anterior, por el sur, es decir, reforzándolo a su vez hacia el interior -todo ello en desarrollo de los criterios conservacionistas recogidos en los apartados 3.1, 4.1.b) y 4.2 de la Memoria del propio PGOU- (Informe antecitado, folios 1º y 2º).

d) El terreno litigioso dista también de cualquiera de esos espacios excluidos del proceso urbanizador y edificatorio por el planificador urbanístico -es decir, por el Ayuntamiento de Piélagos- como mínimo 260 metros (Informe antecitado, folios 1º y 2º).

e) Complementariamente, para el terreno litigioso dispuso una normativa que, teniendo en cuenta la vaguada natural sobre la que se emplazarían las construcciones, suponía un mínimo impacto visual y sobre el entorno, normativa que ha sido respetada por la licencia solicitada, según acreditan todos los Informes emitidos en el respectivo expediente.

El resultado de la aplicación de tales previsiones del planeamiento municipal obviamente ha ido en la dirección de minimizar el impacto visual y paisajístico de las construcciones (el propio perito reconoce que la ubicación de la construcción proyectada en el seno de una vaguada natural provoca la minimización de cualquier impacto visual o dificultad para la contemplación del paisaje).

8. Al desconocer manifiestamente ese planeamiento sectorial y urbanístico y sus determinaciones, la Sentencia santanderina ha vulnerado la doctrina contenida en las SSTS de 2 de octubre de 1991 y 28 de julio de 1989, antecitadas, que dan prevalencia al planeamiento previo que ha tenido en cuenta el contexto a proteger, aunque el resultado de la actuación autorizada sea "discordante" o "agresivo" con aquél, a juicio de los peritos-:

"Las normas urbanísticas que regulan este Plan se hallan incorporadas al recurso, refiriéndose el Capítulo II y las Condiciones Particulares I a las Edificaciones Abiertas, cuya naturaleza tiene la que se proyecta. En ellas no se menciona para nada sometimiento alguno al entorno (...)" (STS de 28 de julio de 1989, FD 3º de la apelada).

"1º) Si, para llegar a la aplicación del aludido artículo (73 TRLS-1976), deben siempre quedar acreditadas en los Autos las especiales características del conjunto que se trata de proteger, esta exigencia aparece aún más intensa en aquellos casos, como el de Autos, en los que existe un planeamiento aplicable que no hace objeto de protección específica al conjunto de que se trate; en el supuesto litigioso, se da la circunstancia de que la protección de los Jardines en cuestión, que existía en el Plan anterior, no fue recogida en el planeamiento aplicable al caso de Autos. 2º) No existe en las actuaciones ningún dictamen del que resulte que, para que el edificio discutido armonice con los Jardines tantas veces aludidos, aquél debe tener una altura inferior a la que marcan las Ordenanzas aplicables. (...) 4º) Existen edificios de altura análoga al litigioso en las inmediaciones de los Jardines en cuestión y, como es sabido, el precedente alcanza fuerza vinculante, por exigencias del principio de igualdad, en aquellos casos, como el que ahora se enjuicia, en los que la normativa aplicable suscita dudas." (STS de 2 de octubre de 1991, FD 7º).

"Es preciso tener en cuenta que en el caso presente se han respetado las previsiones del planeamiento.(...). (FD 1º)

Esta Sala tiene declarado que, para llegar a la aplicación del repetido artículo 73, deben siempre quedar acreditadas en los Autos las especiales características del conjunto de edificios o edificio que se trata de proteger, exigencia que aparece aún más intensa en aquellos casos en los que existe un planeamiento aplicable que no hace objeto de específica protección al conjunto de que se trate" (STS de 12 de julio de 1994, FD 4º).

La Sentencia ha seguido apartándose de esta doctrina al evitar contrastar tales determinaciones urbanísticas con las propias de la norma legal.

Y se ha alejado definitivamente de ella cuando, sin acreditar la oposición de tales determinaciones urbanísticas a la norma legal -requisito previo para la operatividad del precepto (SSTS de 1 de diciembre de 1992 y 12 de julio de 1994, antecitadas)-, ha dado por hecho que la norma legal controvertida se había visto vulnerada.

El modus operandi de la Sala de Cantabria habría debido ser otro máxime cuando dicho planeamiento había sido aprobado con la intervención de los organismos administrativamente especializados que tienen sectorialmente encomendada la defensa, precisamente, de los valores que la norma legal cuestionada trata también de defender (circunstancia que le habría exigido verificar especialmente las razones por las que se estiman sus determinaciones opuestas a las del precepto legal tan citado -SSTS de 16 de mayo y 7 de diciembre de 1995, antecitadas). Coexisten, en efecto -como se ha recordado arriba-, para la protección del litoral de Piélagos, una norma específica de protección nacida de la Administración sectorial, y un conjunto de determinaciones, armonizadas con la anterior, provenientes del planeamiento urbanístico municipal y destinadas a la ordenación de los usos en el entorno de ese litoral.

Que ese planeamiento municipal ha procurado apurar al máximo las posibilidades de conciliar un enfoque proteccionista del entorno con un razonable desarrollo de la zona lo acredita el dato elocuente (que el propio perito no pudo soslayar) de idear la ubicación de gran parte de las construcciones posibles en el seno de una vaguada natural, con el evidente objeto de minimizar cualquier impacto.

1. Aunque sea abriendo un paréntesis en lo que es el comentario lineal a la Sentencia de Santander, pero conectado íntimamente a su tesis principal, conviene salir también al paso de la incorrecta interpretación según la cual el que sean estas normas de aplicación directa significa que sus propias determinaciones se imponen inexorablemente a las que eventualmente contenga un planeamiento previo.

Complementando las referencias a la exégesis jurisprudencial del viejo art. 73.b) TRLS-1976 en orden a este concreto aspecto, que ya han ido apareciendo, no es superfluo completarlas y, a la vez, repasar las tesis del Tribunal Supremo con relación al art. 73.a) del mismo Texto Legal, para comprobar que tales tesis coinciden con aquéllas, construyendo así una doctrina sólida de alcance general en interpretación no sólo de la segunda de las normas de aplicación directa sino también de la primera.

2. Pero, ante todo, ha de partirse del dato incuestionable de que el TRLS-1976 nunca quiso conferirles siquiera formalmente el carácter de normas de aplicación directa a las ubicadas en el art. 73 del mismo. Compruébese, al respecto, que dicho precepto legal se encuentra en el Capítulo IV -rubricado "Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento"- del Título Primero -"Planeamiento urbanístico del territorio"-.

Pues bien, es el RP, el que, al desarrollar posteriormente este pasaje del Texto Refundido, ubica su art. 98 (con el contenido del art. 73 TRLS) al comienzo del Capítulo IV de su Título II -"De las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento"- y pone como rúbrica a dicho Capítulo IV la "De las Normas de aplicación directa", otorgando así a aquéllas incorrectamente dicha denominación no prevista en la Ley para ellas. Al mismo tiempo, añade al art. 98.1 y 2 -que prácticamente reproduce el art. 73.a) y b) TRLS-1976- un apartado 3 en cuya virtud:

"Las limitaciones a que se refieren los dos números anteriores tendrán aplicación en todo caso, existan o no aprobados Planes de Ordenación o Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento".

Que esto fue un exceso del autor del artículo 98 RP lo corrobora el que el propio RP, desarrollando fielmente otros aspectos del TRLS-1.976, estableciera hipótesis de verdaderas normas de aplicación directa proteccionistas, tan directamente aplicables como podía deducirse de su inserción -natural- entre las determinaciones encomendadas a los Planes, tales como las del art. 18 RP -el planeamiento general establecerá las medidas de protección del paisaje-, las del art. 27.2 RP -las "normas" que el planeamiento establezca para proteger valores culturales o ambientales habrán de partir del mínimo establecido por las derivadas de la legislación sectorial que sea de aplicación en atención a aquéllos-, las del art. 36.a) RP -el planeamiento general establecerá específicamente en suelo no urbanizable "medidas" "a efectos de la protección" del "paisaje"-, las del art. 36.c) 2º RP -en esa misma clase de suelo, el planeamiento establecerá la "normativa" de las construcciones "para garantizar su adaptación al ambiente rural y al paisaje en que se sitúen"-, etc.

En este contexto normativo -anticipado plenamente en el propio Texto Refundido-, ¿puede sostenerse la más directa aplicabilidad de otras normas sobre éstas, que son las expresamente llamadas de modo inmediato y primario a desplegar una función proteccionista de los valores ambientales y culturales señalados?

Evidentemente, no. El mentado contexto sirve para corroborar el carácter de supletoriedad de las normas del art. 73 TRLS-1.976 pero no para regir en caso de una defectuosa operatividad de un Plan determinado sino para regir en caso de inexistencia de Planes.

De este modo, posiblemente involuntario, sin calibrar sus consecuencias, el autor del Reglamento fue más allá de donde debía, y, en una manifestación típica de los excesos que a veces adornan al titular de la potestad reglamentaria en especial al ejecutar una Ley, le dio un carácter inexorablemente directo al precepto legal tantas veces aquí citado -carácter no querido por la Ley, cuya falta de precisión al respecto sólo podía interpretarse en el sentido menos restrictivo posible- con las perniciosas consecuencias de favorecimiento de la confusión jurídica, constricción de la autonomía municipal y demás que ya nos son conocidas, a las cuales sólo la laboriosa construcción jurisprudencial del Tribunal Supremo ha ido poniendo remedio -consciente el mismo, sin duda, de la endeblez del mandato reglamentario-.

Podría encontrarse un punto de apoyo para aquel giro del Reglamento -indeseado por la Ley- en una Sentencia del Tribunal Supremo de poco antes, donde se aludía al carácter directo de aquellas normas, pero es lo cierto que, como en seguida se va a ver, esa alusión no se efectuaba para restringir caprichosamente el margen de maniobra de la Administración municipal, aunque el reglamentista de 1978 -al que no adornaba en este punto como virtud la finura jurídica- extrajo conclusiones distintas.

Más aún: El análisis reposado de la jurisprudencia consolidada en la época inmediatamente posterior a la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la primera Ley del Suelo, corrobora que el Tribunal Supremo sólo propugnaba la aplicabilidad directa de tales normas en defecto de previsiones al respecto en el planeamiento.

Así, la STS de 27 de febrero de 1976 (Ar. 1.486), relativa a licencia para el Colegio de las Adoratrices de Las Palmas de Gran Canaria, sostiene:

"Oportuno es recordar que la tutela de aquellos valores podrá hacerse mediante la deseable técnica o normativa de la regulación en el Plan que para definir la ordenación precisa del suelo de que tratamos deberá aprobarse y sólo en lo no contemplado por esta normativa específica que es el cauce ordinario para la generalidad de las condiciones de la edificación, deberá acudirse a lo que dice el indicado precepto, en el que, para el logro de lo que dice el primero de sus párrafos, se concretan las exigencias de armonización [en los apartados a) y b)] y se establece una indeterminada limitación para evitar excesivas obstaculizaciones en la contemplación de las bellezas naturales o desarmonías paisajísticas (...)" (Considerando 6º).

3. Sea como fuere, lo cierto es que aquella interpretación mecánica y simplista -favorecida por el exceso cometido por el redactor del art. 98.3 RP-, en efecto, es incorrecta porque se suele utilizar en un sentido restrictivo del margen de maniobra abierto en este terreno ante el planificador urbanístico, singularmente los Ayuntamientos, es decir, para intentar reforzar la tesis de que dicho margen está fuerte o totalmente condicionado por aquellas normas de aplicación directa, cuando, precisamente, el énfasis puesto en esa caracterización -la configuración del carácter directo de su aplicación "en todo caso", existiendo planeamiento previo o sin él- ha sido utilizado por el Tribunal Supremo, en la inmensa mayoría de los casos, para respaldar decisiones adoptadas previamente por aquéllos, en consonancia con la actitud -antes subrayada- de respeto hacia lo que no es sino una manifestación más de la función de administrar desarrollada por una organización jurídico-pública investida de la legitimidad democrática.

4. En efecto, cuando el Tribunal Supremo enfatiza el carácter directo de estas normas -operatividad en todo caso, tanto en ausencia de planeamiento municipal como en presencia de éste pero con determinaciones contrarias a aquellas normas- lo hace en la inmensa mayoría de los casos para respaldar la decisión previamente adoptada al respecto por el Ayuntamiento, sea en el sentido que sea, más o menos proteccionista de un entorno determinado.

a) En unos casos, ocurre que existe un planeamiento previo, proteccionista, que se invoca como argumento justificativo de una decisión municipal denegatoria de una licencia solicitada, pero con la circunstancia añadida de que o bien es dudoso que tal planeamiento sea aplicable por razón de la fecha de su entrada en vigor o bien se acompañan otros argumentos que pueden estimarse a primera vista débiles. La invocación de aquellas normas legales -y, especialmente, de la directa aplicabilidad de las mismas- sirve, aquí, al juzgador para zanjar cualquier discusión: En todo caso, la operatividad de las mismas conduciría al mismo resultado acordado por el Ayuntamiento.

b) En otros casos, no existe planeamiento alguno, y el Ayuntamiento ha decidido denegar una licencia solicitada por estimar que produce el resultado quebrantador de la armonía prohibido por el art. 73.a) TRLS-1976. Nuevamente, la invocación aquí de la directa aplicabilidad de este precepto legal sirve al Tribunal para respaldar la decisión denegatoria adoptada por el órgano de gobierno municipal.

c) En un tercer grupo de supuestos, el propio planeamiento no estima protegible el entorno afectado por la actuación constructiva -o incluso no hay planeamiento alguno- y el Ayuntamiento adopta una decisión autorizatoria de aquélla. Entonces, la actitud del Tribunal Supremo es de respaldo también hacia esta decisión, respaldo que articula exigiendo una acreditación de la concurrencia de los efectos prohibidos por el precepto legal del modo más intenso como requisito ineludible para poder entender que las determinaciones del planeamiento realmente eran vulneradoras de aquél y para poder, en definitiva, sustituir aquéllas por la directa aplicabilidad de éste.

En este mismo grupo, existe una variante cultivada por la jurisprudencia con el mismo sentido de respaldo de la previa decisión del planificador -de índole proteccionista o no-, variante que consiste en afirmar que, al haber intervenido en la aprobación del Plan cuestionado la Administración sectorial competente por razón de la materia -en cumplimiento del principio de coordinación interadministrativa-, su decisión -plasmada en aquel Plan- ha de prevalecer.

d) Y hay un cuarto grupo de supuestos que sirve -con su carácter de excepcionalidad- para corroborar que los tres anteriores y los criterios antes sintetizados a partir de su examen configuran la verdadera regla o canon hermenéutico de interpretación del precepto legal tantas veces citado.

Es el grupo de casos en que existe un planeamiento previo que no otorga una protección al entorno afectado por la actuación constructiva propuesta y el Ayuntamiento autoriza ésta y, tras la impugnación de terceros, el Tribunal estima indebidamente otorgada esa licencia municipal por contravención del art. 73.a) TRLS-1976. Pues bien, pese a parecer que contradice este resultado el que se deduce del apartado c) anterior, en realidad lo corrobora pues en aquél se desprende que prevalece la voluntad municipal salvo un especial esfuerzo de acreditación que fundamente inequívocamente la contravención por aquélla del precepto legal mencionado y en éste -examinando la casuística que lo integra- el Tribunal adopta tal decisión porque, en el periodo probatorio, se ha producido la acreditación de tal circunstancia de modo exhaustivo.

Incluso, hay una derivación -en este cuarto grupo de supuestos- de la doctrina jurisprudencial que viene a consolidar la tesis del principio de prevalencia de las determinaciones municipales frente a la mecánica aplicabilidad directa del precepto tan citado, principio que, como se ha visto, cabe inferir del análisis de todos los grupos de casos planteados y sometidos al control jurisdiccional.

Esa derivación es la que consiste, en las hipótesis en que la posible contravención legal no se suscitó por los recurrentes en sede municipal sino sólo más tarde en el propio proceso judicial -e incluso también en alguna en que, simplemente, falta la probanza de tal contravención-, en acordar el juzgador la retroacción de las actuaciones para que el Ayuntamiento resuelva sobre la licencia solicitada teniendo en cuenta ya el conjunto de factores en presencia, que, antes, no había podido ponderar adecuadamente.

5. Tan impecable actitud del Tribunal Supremo no hace sino poner de relieve su respeto hacia el reparto de funciones que más arriba veíamos patentizado por otros medios, respeto en virtud del cual se reserva al competente para la función de administrar -el Ayuntamiento, en estos procedimientos- la resolución final y en virtud del cual también se le reconoce de modo expreso un margen de apreciación inherente a esa función de administrar al manejarse aquí conceptos jurídicos indeterminados.

8. LAS EXIGENCIAS QUE PROYECTA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CON RELACIÓN A LA NORMA LEGAL CUESTIONADA SEGÚN LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO

1. La Sentencia comentada desconoce también la doctrina jurisprudencial dictada en aplicación del art. 73.b) TRLS-1976 [de idéntico tenor al del art. 138.b) TRLS-1992] en el particular relativo a la proyección sobre el mismo y su aplicación de las exigencias dimanantes del principio de proporcionalidad, una de las vías a través de las cuales el Tribunal Supremo ha flexibilizado la interpretación del mentado precepto legal en evitación de consecuencias desmedidas y desproporcionadas derivadas de una pura interpretación literalista de aquél.

Así, concretamente, la Sentencia santanderina prescribe, como única solución posible, la declaración de nulidad de la licencia litigiosa y la demolición de las obras realizadas bajo su cobertura, pese a tratarse de obras de construcción de viviendas unifamiliares, sobre las que no acordó la suspensión en su día, y que hoy se hallan habitadas ya por las 17 familias que las adquirieron -como se desprende de la documentación aportada por el promotor al pedir la licencia de primera ocupación al Ayuntamiento-, y pese a que no se ha podido concretar en qué aspectos son tales viviendas incompatibles con la armonía o la perspectiva del paisaje y, por tanto, en qué medida la eliminación de tales aspectos permitirían la compatibilidad de la actuación propuesta.

En ese contexto, resulta, como se ha dicho, desproporcionado el fallo judicial, y vulnerador de la doctrina jurisprudencial que se ha invocado.

2. Así, por ejemplo, la STS de 21 de abril de 1987 (Ar. 4580), Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio, frente a la Sentencia de instancia que había considerado procedente denegar (como había hecho el Ayuntamiento demandado) la licencia solicitada para la construcción de un edificio en Puerto de Son (La Coruña) por exceso de altura -se ventila allí la aplicabilidad del art. 74.b) TRLS-1976, es decir, la norma de aplicación directa relativa específicamente a alturas máximas en defecto de planeamiento-, la revoca parcialmente, señalando que lo procedente no es denegar la licencia sino otorgarla condicionadamente (a la modificación del proyecto tendente a adecuarlo a la altura prescrita):

"La licencia urbanística implica un control de la legalidad de la actuación que se pretende llevar a cabo. De aquí deriva su naturaleza rigurosamente reglada (...).

Sin embargo, y paralelamente, también la jurisprudencia ha venido admitiendo la posibilidad de otorgar licencias, introduciendo en ellas "conditiones iuris", es decir, cláusulas que eviten la denegación de la licencia mediante la incorporación a ésta de exigencias derivadas del ordenamiento vigente y que, sin embargo, no aparecían en la petición formulada por el administrado. Con estas "conditiones iuris", se hace viable el otorgamiento de una licencia adaptando, completando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado a la ordenación urbanística. (...).

Pues bien, la finalidad de la exigencia de la licencia es, precisamente, la de asegurar que las facultades del derecho de propiedad se van a ejercitar dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en el ordenamiento urbanístico -arts. 76 y 178 TRLS-1976-. Una vez asegurado que dicho ejercicio se ajusta a tal ordenación, carece de sentido impedirlo: Surge así el principio de la proporcionalidad de la actuación administrativa, que exige una armonía entre el contenido del acto administrativo y el fin perseguido; en esta línea, es claro que, ante la posibilidad de utilizar varios medios para obtener un fin, deberá elegirse el menos restrictivo para los derechos del administrado -art. 6 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales, y hoy art. 84 de la ya citada LRBRL-.

Así las cosas, habrá que entender que, ante un proyecto de obras que no se ajusta a la ordenación urbanística, procederá no la denegación de la licencia sino su otorgamiento con cláusulas legalizadoras cuando la acomodación del proyecto a la legalidad aplicable resulta posible con facilidad y sin alterar sustancialmente la actuación pretendida -en este sentido, es de recordar el principio latente en el art. 9.1.4 del Reglamento de Servicios-. (...).

En el supuesto litigioso, el único punto en que el proyecto se aparta de la ordenación aplicable es el de las alturas, dado que se pretendía construir una más de las permitidas (...). Puesto que la adaptación de dicho proyecto a la ordenación vigente es de gran sencillez y no implica alteración sustancial del mismo, habrá que concluir que debió otorgarse la licencia litigiosa con la mencionada salvedad. (...)." (Fundamentos de Derecho 4º y 5º).

3. En una línea paralela -que conecta teleológicamente con ese mismo principio de proporcionalidad-, la STS de 20 de enero de 1987 (Ar. 1785), Ponente Excmo. Sr. García-Ramos Iturralde, a propósito de otra licencia denegada por el Ayuntamiento de Ubrique (Cádiz) alegando vulneración del art. 73.b) y del art. 74 TRLS-1976, ya había confirmado la posición de la Sala de instancia, que reconoció al recurrente el derecho a formular una segunda solicitud de licencia, pese a existir una anterior firme y consentida:

"Por otra parte, interesa igualmente señalar que esta Sala tiene declarado -STS de 28 de abril de 1981 (Ar. 1862)- que "en esta materia de concesión de licencias municipales de edificación, la posibilidad de reiterar la petición es admisible -STS de 12 de febrero de 1960 (Ar. 767), entre otras- y por ello no supone obstáculo legal el hecho de que exista ... un acuerdo firme de concesión de licencia de obras para el mismo edificio, ya que tal situación puede completarse o modificarse en base a una petición modificatoria o complementaria y que será viable si lo instado se acomoda a la normativa urbanística aplicable"" (FD 2º).

4. También enlaza con esa misma doctrina la STS de 31 de diciembre de 1988 (Ar. 10.293), Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio -si bien invocando explícitamente aquí el principio de igualdad, que, en casos de duda derivada de la concurrencia de conceptos jurídicos indeterminados o de la normativa aplicable, alcanza virtualidad para dotar al precedente de fuerza vinculante (tesis sostenida también en la STS de 21 de junio de 1985, Ar. 3593, Ponente Excmo. Sr. Gordillo García)-. Se examina en ella la corrección de una denegación en vía administrativa (por el Ayuntamiento de Valle de Mena, Burgos) de licencia para la construcción de edificación sin que se motivara debidamente, si bien del desarrollo del proceso se puede concluir que se había fundado en la ruptura de la armonía del paisaje [art. 73.b) TRLS-1976].

Ante todo, la Sentencia recuerda el carácter de los conceptos aquí implicados para poner el énfasis en el protagonismo que a la Administración corresponde, primariamente, para su apreciación:

"Las expresiones legales que acaban de recogerse cobijan conceptos jurídicos indeterminados de indudable naturaleza reglada, lo que excluye toda discrecionalidad, aunque desde luego en su aplicación ha de reconocerse a la Administración un cierto margen de apreciación en razón del halo de dificultad que caracteriza el espacio de incertidumbre que media entre las zonas de certeza positiva y negativa" (FD 5º).

Tras ello, constata que, de la prueba pericial practicada se desprende la posible concurrencia de alguno de los efectos prohibidos por el precepto legal, pero, sobre todo, que este dato sólo se ha planteado en vía jurisdiccional -no se había suscitado por ninguna parte en la vía administrativa-, lo que ha impedido que la Administración haya ejercitado ese derecho de apreciación que primariamente le incumbe a ella ejercer:

"El problema planteado ahora excede del ámbito puramente formal al que pertenece la motivación como mera exteriorización de los fundamentos del acto administrativo para entrar en el terreno material de la voluntad de la Administración. No es que el acto denegatorio no aluda al tema del paisaje, es que en el expediente no existen datos al respecto que hubieran podido determinar la recta formación de la voluntad administrativa. Y es más, es que ésta ni siquiera decidió nada en consideración a la belleza de la zona".

El reconocimiento de ese derecho de apreciación por la Administración antes que por nadie -al formar parte ese derecho de la función de administrar, que tiene constitucionalmente encomendada-, surge, así, como claro principio inspirador del fallo que va a dictar el juzgador (como tácitamente estaba latente en la al respecto precursora STS de 21 de febrero de 1969, Ar. 969, Ponente Excmo. Sr. Fernández Valladares, sobre reforma de edificio en el casco antiguo de La Laguna).

Pero su indiscutible entrelazamiento con la doctrina postuladora del principio de proporcionalidad aparece cuando se alude a la necesidad expresa de articular un trámite para que el interesado sea oído -puesto que en dicho trámite, evidentemente, podrá solicitar, como alternativa a la denegación de la licencia solicitada, el otorgamiento de la misma condicionado en lo necesario para la eliminación de los aspectos desarmónicos de la edificación proyectada, precisamente al amparo de la doctrina jurisprudencial inmediatamente antes citada-:

"En definitiva, tratándose, por una parte, de una cuestión de importancia para la vida local -así deriva del informe pericial- y, por otra, de un concepto jurídico de gran indeterminación, resultará adecuado no la práctica de pruebas para mejor proveer, sino una anulación de actuaciones, a fin de que, con un estudio detallado del monte y de las edificaciones pretendidas, y con audiencia del interesado, la Corporación adopte la decisión adecuada a Derecho" (FD 5º).

Es decir, el Tribunal Supremo se inspira aquí, por un lado, en las exigencias del principio de proporcionalidad por él mismo invocado con reiteración, principio que reclama el trato merecido por el administrado, dándole así la posibilidad de ser oído y de alegar lo pertinente sobre la pretendida inadecuación de lo proyectado al paisaje -aunque también tuvo y aprovechó esa oportunidad en la propia sede jurisdiccional donde se producía este pronunciamiento-, y, por otro lado, en ese principio de respeto al reparto constitucional de funciones entre los poderes públicos, al que se ha aludido más arriba, traducido aquí en la necesidad de permitir al Ayuntamiento ejercer su función de administrar y, en ella, ese derecho a formular aquél primariamente su apreciación sobre la concurrencia o no del efecto prohibido o sobre las vías para mitigarlo en tal caso (recuérdese que existen otros bienes jurídicos también constitucionalmente relevantes con los que deben cohonestarse hoy los protegidos en los arts. 45 y 46 CE -antes art. 73 TRLS-1976 y 138 TRLS-1992, por lo que es viable algún supuesto en que tales efectos prohibidos sean permisibles en atención al conjunto de circunstancias en presencia).

Con palabras del propio Tribunal, se trata de permitir al Ayuntamiento "determinar la recta formación de la voluntad administrativa" o "la decisión adecuada a Derecho", respetando, así, "el terreno material de la voluntad de la Administración".

5. Late aquí, por cierto, la asunción con toda fuerza, por la doctrina jurisprudencial interpretativa del precepto tantas veces citado, de un replanteamiento global de la misma -al que ya se ha hecho referencia- motivado por el contexto constitucional muy distinto ya en 1988 al dominante en 1976, donde ni había división real de poderes, ni legitimación democrática de los mismos, ni mecanismos de control de las decisiones de éstos para verificar su acomodación al interés general, a diferencia del contexto resultante de la Constitución de 1978 y su sistema, contexto éste, el actual, donde, al mismo tiempo, los valores que se pretendía salvaguardar con el art. 73 TRLS-1976 (arts. 45 y 46 CE) no pueden ser interpretados en términos absolutos o de prevalencia absoluta e inmatizada con relación a otros valores que también tienen la misma relevancia y respaldo por la Norma Fundamental (arts. 38 y 47 CE) e incluso desconociendo la necesidad expresa de su compaginación proclamada hoy en Tratados Internacionales que vinculan a España (principio del "desarrollo sostenible", eje del Derecho Ambiental de la Unión Europea).

9. EL DESCONOCIMIENTO POR LA SENTENCIA COMENTADA DEL ARTÍCULO 2 DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA Y DE LA JURISPRUDENCIA RELATIVA A LA RELEVANCIA DEL DERECHO COMUNITARIO PRIMARIO Y DIRECTO EN ORDEN A LA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS DEL DERECHO INTERNO.

1. La última constatación formulada al finalizar el anterior epígrafe merece ser desarrollada y articulada por sí misma.

Ello es así porque, tal como se ha afirmado, la Sentencia comentada -al margen de haber desconocido la evolución de toda la jurisprudencia relativa a la aplicación de las llamadas normas de aplicación directa al compás de la paralela evolución del contexto jurídico-constitucional y político-administrativo español- vulnera también las exigencias derivadas del art. 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), puestas en conexión con la doctrina emanada del Tribunal Supremo en orden a la relevancia del Derecho Comunitario primario y directo y sus efectos sobre la aplicabilidad del Derecho interno.

El razonamiento que vertebra este epígrafe es el que se desdobla en los siguientes dos puntos:

a) El art. 2 TUE proclama, entre los objetivos de la Unión, el del "crecimiento sostenible", que ha tenido su proyección en el propio lema del "V Programa de Acción de la Comunidad en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible", fruto de un Acuerdo del Consejo Europeo.

Se ha procurado, por tanto, conciliar las exigencias derivadas de la protección del medio ambiente con las derivadas de todo proceso de producción de bienes y servicios o, en general, de la actividad económica. En definitiva, de dicho principio comunitario, y, a la vez, norma del Derecho positivo de la máxima jerarquía en el sistema de fuentes aplicable en España y en los demás Estados-Miembros, se desprende que la protección ambiental es un objetivo comunitario pero no absoluto o prevalente sobre cualquier otro, concretamente sobre cualquier otro de los susceptibles de colisionar con él, sino de necesaria armonización con éste. En suma, no preconiza el Derecho comunitario el principio del "no desarrollo" sostenible, sino el del "desarrollo", sí, pero sostenible.

b) La interpretación llevada a cabo por la Sentencia de Cantabria choca, evidentemente, también con esta norma fundamental del nuevo Derecho Europeo, puesto que aquélla sí conduce irremisiblemente a la tesis del "no desarrollo" sostenible o a la sostenibilidad del "no desarrollo".

2. Si se mantiene que la construcción de 17 viviendas unifamiliares que se ubican en una vaguada natural y minimizan así su impacto (como pericialmente se ha reconocido) -y de las que ninguna otra circunstancia se acredita que explique su imposible compatibilización con el ambiente que las rodea- implica una actuación tan lesiva para el paisaje que la hace absolutamente inviable, es evidente que cualquier actuación de desarrollo urbanístico queda vetada a partir de semejante tesis puesto que, siendo así sancionada una actuación tan prudente y respetuosa, la suerte de cualquier otra por venir sería fácil de adivinar.

El desarrollo, el crecimiento, en sí mismos, se decretan implícitamente incompatibles con el art. 138.b) TRLS-1992, no ya sólo la concreta actuación -en sí misma y en relación con su entorno reducida y casi ridícula (basta su contraste con la línea de costa edificada en la cercana Santander capital o en Laredo o en Castro Urdiales, dentro de la misma región)-.

Este resultado es así inaceptable por su oposición con el principio del Derecho Comunitario invocado -cuya relevancia se realza por la propia ubicación sistemática asignada, en el art. 2 del Tratado de la Unión-.

Si a dicho resultado conduce -lo deberá aclarar el Tribunal Supremo al resolver el recurso contra la Sentencia comentada- la correcta interpretación del precepto citado del Derecho Urbanístico estatal hasta la entrada en vigor de aquel Tratado, entonces, procederá declarar su incompatibilidad sobrevenida con el precepto de éste citado puesto que, pura y simplemente, sacrifica el "desarrollo" a la "sostenibilidad" o a la protección ambiental, y el Derecho Europeo no admite ese sacrificio puro y simple sino que requiere la conciliación del desarrollo con aquel objetivo pero sin negar ese desarrollo o reducirlo a extremos que lo hacen irreconocible.

3. La relevancia de nuestra adhesión, primero, a la CEE, ratificada el 12 de junio de 1985, para el sistema de fuentes de nuestro Derecho y los criterios de interpretación del mismo fue rápidamente destacada por el Tribunal Supremo, por lo que aludiremos aquí sólo en lo imprescindible a su doctrina al respecto.

Así, en la STS de 24 de abril de 1990 (Ar. 2747), ya se afirma que:

"Las normas anteriores que se opongan al Derecho Comunitario deberán entenderse derogadas y las posteriores contrarias habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia (arts. 93 y 96.1 CE), pero no será exigible que el Juez ordinario plantee la cuestión de inconstitucionalidad, porque está vinculado por la Jurisprudencia del TJCE, que tiene establecido el principio pro comunitate".

Y la STS de 25 de septiembre de 1990 (Ar. 6888) complementa:

"Recogiéndose en el artículo 2º (del Acta de Adhesión): "Desde el momento de la adhesión, los actos adoptados por las Instituciones comunitarias obligarán a los nuevos Estados miembros en las condiciones previstas en los Tratados y en el presente Acta" (...)."

Recapitulando la STS de 23 de noviembre de 1990 (Ar. 3439 de 1991):

"Esta Sala ya puso de relieve (...) que el Derecho Comunitario europeo tenía "eficacia directa y carácter prevalente en virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la adhesión de España a la Comunidad".

Esta doctrina -y la consecuente conclusión de que los ciudadanos europeos tienen derecho a hacer controlar por el Juez nacional las normas internas a la luz del Derecho Comunitario, de modo indiscutible en el caso de las fuentes de éste que no precisan de desarrollo ulterior, máxime en el caso de los propios Tratados- aparece confirmada en SSTS de 26 de noviembre de 1990 (Ar. 1704 de 1991), 24 de abril de 1993 (Ar. 2654), y en todas las posteriores.

4. En su virtud, la Sentencia comentada desconoce también esta doctrina jurisprudencial puesto que, formando parte inexorablemente de nuestro sistema jurídico-ambiental, y desde su cima, el principio del desarrollo sostenible, del que se desprende la necesidad de conciliar los objetivos de la protección ambiental con el de la libertad de acción económica y empresarial, la Sala habría debido, no dictar un fallo del tenor conocido, sino, en defecto de la desestimación pura y simple del recurso, que habría sido lo procedente ante la existencia de los motivos ya citados, realizar una labor integradora del mentado principio jurídico-comunitario y el urbanístico estatal, que nunca podría haber conducido a un resultado tan maximalista -por utilizar las palabras (más arriba citadas) del propio Tribunal Supremo al enjuiciar una actuación análoga de otra Sala de instancia-, puesto que simplemente conduce al radical sacrificio de aquel principio por la aplicabilidad del precepto estatal.

10. EL DESCONOCIMIENTO POR LA SENTENCIA COMENTADA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO DE RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA.

1. La Sentencia comentada desconoce también, al prescribir como única consecuencia posible derivada de su fallo, la demolición de las construcciones realizadas al amparo de la licencia que estima vulneradora del art. 138.b) TRLS-1992 (y, antes, del art. 10 TRLS-1992 -como más arriba se ha expuesto-), la doctrina del Tribunal Supremo en orden a la admisibilidad y condiciones para la adopción de esta medida.

Como bien se sabe, la demolición ha sido configurada por el Tribunal Supremo como una medida extrema, en el sentido de ser la única que posibilite la restauración del orden vulnerado y así se acredite en el expediente de forma fehaciente e indubitada (STS de 23 de noviembre de 1981, Ar. 5271).

Sobre este último requisito, enfatiza la STS de 30 de septiembre de 1994 (Ar. 7154) cuando sienta que:

"La demolición deberá ir precedida, bien de un acreditamiento de la terminantemente clara ilegalizabilidad de las obras, bien del ofrecimiento del plazo de dos meses para nueva petición de licencia".

Es obvio que, en el caso presente, de mantenerse en sus términos el fallo dictado por la Sala de Santander, no se habrá podido producir esa acreditación documental de ser la única medida tendente a la restauración de ese orden urbanístico -puesto que dicha cuestión no aparece ni siquiera suscitada (y, por lo tanto, menos aún, resuelta) en el curso de la prueba pericial practicada, y antes tampoco lo fue en el expediente tramitado en la vía administrativo, al no haberse suscitado por nadie (tampoco por la luego recurrente) la posible vulneración del art. 138.b) TRLS-1992.

En estas condiciones, la Sentencia de Cantabria infringe dicha doctrina puesto que su tesis conduce a una demolición de un conjunto de 17 viviendas unifamiliares, hoy habitadas por sus adquirentes respectivos, sin saberse siquiera cuántas de ellas y cómo habrían podido conciliarse -con los necesarios ajustes- a las exigencias del precepto presuntamente vulnerado.

2. Hay que subrayar -en lo indispensable, por ser harto notorio- que la misma doctrina jurisprudencial, consecuentemente, ha caracterizado también esa medida de la demolición como de aplicación restrictiva y sometida al principio de proporcionalidad (STS de 18 de febrero de 1992, Ar. 2904).

En este sentido, es oportuna la cita de un pasaje de esta última Sentencia:

"El principio de proporcionalidad, en lo que ahora importa, opera en dos tipos de supuestos: A) Con carácter ordinario, en aquellos casos en los que el Ordenamiento jurídico admite la posibilidad de elegir uno entre varios medios utilizables. B) Ya con carácter excepcional, y en conexión con los principios de buena fe y equidad, en los supuestos en que, aun existiendo un único medio, en principio, éste resulta a todas luces inadecuado y excesivo en relación con las características del caso contemplado".

Esta doctrina está presente en SSTS como la de 18 de julio de 1995 (Ar. 6172) -donde la demolición de la parte ilegalizable de un silo habría afectado al proceso agrícola correspondiente con pérdidas de puestos de trabajo-, 28 de mayo de 1996 (Ar. 4205) -donde se evita la demolición de una marquesina cuya parte no legalizable no era relevante en relación con el conjunto-, 30 de septiembre de 1996 (Ar. 6601), etc.

3. Pues bien, desconoce esta doctrina la Sentencia comentada porque es evidente que, aun considerando que fuera ése el único medio posible para restablecer el orden urbanístico -lo cual, como antes se ha dicho, tampoco se ha acreditado (ni intentado siquiera)-, lo desmedido de su aplicación afectaría sin duda las exigencias del principio de proporcionalidad así proyectado sobre este terreno.

Piénsese, en efecto, que la demolición de las construcciones ya concluidas significaría de modo directo e inmediato la pérdida y destrucción de unos bienes patrimoniales relevantes y el lanzamiento forzoso de las 17 familias adquirentes de sus viviendas.

Pero, sin duda, significaría también, como efecto indirecto, una paralización de los procesos de urbanización y edificación en la zona costera de este Municipio (y, seguramente, en otros muchos de la costa cantábrica, una vez que se divulgara la noticia de tan drástica actuación), por el desconcierto y confusión que las razones conducentes a la misma iban a producir en los operadores del sector, y, junto a ello, y de modo necesario, un perjuicio económico para Corporaciones Locales que, como la de Piélagos, nutren en gran medida su Hacienda propia y sus Presupuestos, de los ingresos tributarios procedentes de la actividad constructiva y una segura pérdida de puestos de trabajo en las empresas del sector, al menos hasta que se clarificaran las estrategias de éstas en orden a buscar su acomodación al nuevo contexto jurídico creado.

Todo eso implica, en efecto, un resultado de la comentada Sentencia a todas luces inadecuado y excesivo, amén de vulnerador de los principios de buena fe y equidad, que, por ello, habrá de ser frenado por el pronunciamiento que -al haber sido recurrida en casación- corresponde dictar al Tribunal Supremo.

4. Al mismo tiempo, la Sentencia comentada ignora también la doctrina jurisprudencial relativa a que, ante una demolición, en todo caso, debe haber sido oído previamente el interesado, incluso aunque parezca claramente ilegalizable la actuación, proscribiéndose, en definitiva, las demoliciones de plano -SSTS de 18 de junio de 1997 (Ar. 5358), 13 de octubre de 1997 (Ar. 7489), 24 de noviembre de 1997 (Ar. 8016), 13 de diciembre de 1997 (Ar. 9468), etc.-.

A ese resultado -demoliciones de plano-, materialmente, se llegaría de mantenerse la Sentencia santanderina pues es de recordar que, para las 17 familias que hoy habitan las 17 viviendas objeto del litigio, no ha habido oportunidad alguna de ser oídas ni de defenderse en la controversia, y la primera noticia oficial que pueden llegar a tener al respecto sería la demolición decretada en el fallo de Santander (si fuere confirmado). Y ello, unido al dato de que, para el propio promotor de la actuación, tampoco ha habido oportunidad en sede administrativa de proponer alguna vía de conciliación -de legalización, en una palabra- entre dicha actuación y los valores salvaguardados por el art. 138.b) TRLS-1992.

5. Es relevante destacar que, precisamente, esta doctrina jurisprudencial ha sido positivizada ya, concretamente en la nueva Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, cuyo art. 178.3 contempla un trámite intermedio, una vez que se ha constatado la posible ilegalidad de la actuación, para que el interesado tenga una posibilidad última de intentar su legalización, antes de llegar al resultado extremo de la demolición.

Si, gracias a la doctrina jurisprudencial expuesta, frente a la tesis de la Sentencia comentada, se han reforzado las cotas de garantías procedimentales y formales de los afectados por estos mecanismos restauradores, haciéndose ya Derecho vivo y expreso en extensas partes del territorio nacional, no tendría sentido el mantenimiento de fallos como el de la Sala cántabra, que claramente conducen a una fase regresiva en punto a esas mismas garantías.

A P É N D I C E

RELACIÓN DE SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO INTERPRETATIVAS DE LAS NORMAS LEGALES DE APLICACIÓN DIRECTA CITADAS

- Sentencia de 21 de febrero de 1969 (Ar. 969), Ponente Excmo. Sr. Fernández Valladares:

- Sentencia de 27 de febrero de 1976 (Ar. 1486), Ponente Excmo. Sr. Arozamena Sierra:

- Sentencia de 21 de marzo de 1981 (Ar. 964), Ponente Excmo. Sr. Roldán Martínez:

- Sentencia de 30 de junio de 1982 (Ar. 5246), Ponente Excmo. Sr. Martín del Burgo y Marchán:

- Sentencia de 6 de julio de 1982 (Ar. 5344), Ponente Excmo. Sr. Martín del Burgo y Marchán:

- Sentencia de 18 de abril de 1983 (Ar. 2098), Ponente Excmo. Sr. Gordillo García:

- Sentencia de 11 de febrero de 1985 (Ar. 1015), Ponente Excmo. Sr. Sánchez- Andrade y Sal:

- Sentencia de 20 de abril de 1985 (Ar. 2214), Ponente Excmo. Sr. Rodríguez García:

- Sentencia de 21 de junio de 1985 (Ar. 3593), Ponente Excmo. Sr. Gordillo García:

- Sentencia de 30 de septiembre de 1986 (Ar. 6108), Ponente Excmo. Sr. Martín del Burgo y Marchán:

- Sentencia de 14 de noviembre de 1986 (Ar. 8.082), Ponente Excmo. Sr. García Estartús:

- Sentencia de 20 de enero de 1987 (Ar. 1785), Ponente Excmo. Sr. García-Ramos:

- Sentencia de 4 de febrero de 1987 (Ar. 2.066), Ponente Excmo. Sr. Gordillo García:

- Sentencia de 21 de abril de 1987 (Ar. 4.580), Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio:

- Sentencia de 16 de junio de 1987 (Ar. 6492), Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido y López:

- Sentencia de 31 de octubre de 1988 (Ar. 8341), Ponente Excmo. Sr. Llorente Calama:

- Sentencia de 31 de diciembre de 1988 (Ar. 10.293), Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio:

- Sentencia de 1 de marzo de 1989 (Ar. 2.229), Ponente Excmo. Sr. Gordillo García:

- Sentencia de 31 de marzo de 1989 (Ar. 2.444), Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido:

- Sentencia de 28 de julio de 1989 (Ar. 6.158), Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias:

- Sentencia de 9 de febrero de 1990 (Ar. 962), Ponente Excmo. Sr. Delgado Barrio:

- Sentencia de 28 de marzo de 1990 (Ar. 2.263), Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo:

- Sentencia de 28 de julio de 1989 (Ar. 6.158), Ponente Excmo Sr. Barrio Iglesias:

- Sentencia de 24 de octubre de 1990 (Ar. 8.329), Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias:

- Sentencia de 8 de noviembre de 1990 (Ar. 8.820), Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido:

- Sentencia de 22 de mayo de 1991 (Ar. 4.287), Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo:

- Sentencia de 2 de julio de 1991 (Ar. 5.722), Ponente Excmo. Sr. Pastor López:

- Sentencia de 2 de octubre de 1991 (Ar. 7.789), Ponente Excmo. Sr. García-Ramos:

- Sentencia de 24 de febrero de 1992 (Ar. 2.791), Ponente Excmo. Sr. Rodríguez-Zapata:

- Sentencia de 14 de abril de 1992 (Ar. 4.041), Ponente Excmo. Sr. Martín del Burgo:

- Sentencia de 15 de abril de 1992 (Ar. 4.050), Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias:

- Sentencia de 14 de julio de 1992 (Ar. 6.158), Ponente Excmo. Sr. García-Ramos:

- Sentencia de 16 de junio de 1993 (Ar. 4.884), Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo:

- Sentencia de 29 de junio de 1993 (Ar. 4.894), Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido:

- Sentencia de 15 de noviembre de 1993 (Ar. 8.503), Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo:

- Sentencia de 18 de julio de 1993 (Ar. 5.578), Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo:

- Sentencia de 1 de diciembre de 1992 (Ar. 9.737), Ponente Excmo. Sr. De Oro-Pulido:

- Sentencia de 12 de julio de 1994 (Ar. 7.338), Ponente Excmo. Sr. García-Ramos:

- Sentencia de 16 de mayo de 1995 (Ar. 3.803), Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias:

- Sentencia de 24 de octubre de 1995 (Ar. 7.708), Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias:

- Sentencia de 7 de diciembre de 1995 (Ar. 8.996), Ponente Excmo. Sr. Yagüe Gil:

- Sentencia de 26 de diciembre de 1995 (Ar. 1.786 de 1996), Ponente Excmo. Sr. Sanz Bayón:

- Sentencia de 10 de abril de 1996 (Ar. 2.940), Ponente Excmo. Sr. Garzón Herrero:

- Sentencia de 12 de abril de 1996 (Ar. 3.259), Ponente Excmo. Sr. Esteban Álamo:

- Sentencia de 25 de junio de 1997 (Ar. 5.380), Ponente Excmo. Sr. Yagüe Gil:

- Sentencia de 13 de octubre de 1997 (Ar. 7.330), Ponente Excmo. Sr. Rodríguez-Zapata Pérez: