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ISSN 15.759.415 AŃO III. Nş 13 URBS. NET LA REVISTA Marzo, 2002 Urbs. net / La Revista Director: Enrique Sánchez Goyanes Consejo Asesor Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista. Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares. Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid. Miguel Corchero Pérez, Abogado urbanista (Cáceres). Ana MŞ Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto. Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia). Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. Fernando García Rubio, Consejero Técnico del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. Ángel MŞ Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo. José María Requena Lavińa, Abogado. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. ÍNDICE DEL NÚMERO BIENVENIDA A LA NUEVA REVISTA ESPAŃOLA DE DERECHO URBANÍSTICO DOCTRINA INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ÁMBITO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, por Roberto Rubio Torrano. NOTICIA DE CURSOS BIENVENIDA A LA NUEVA REVISTA ESPAŃOLA DE DERECHO URBANÍSTICO La prestigiosa Editorial LA LEY acaba de alumbrar una nueva publicación destinada al estudio del Derecho Urbanístico, dirigida por Julio Castelao Rodríguez. Su enfoque aparece apuntado desde su propio nombre: PRÁCTICA URBANÍSTICA. No sorprende, pues, que eminentemente práctico sea el desarrollo de sus contenidos y la propia estructuración de las secciones en que se diversifica: artículos doctrinales, formularios de procedimientos concretos, reseńa de jurisprudencia de actualidad, consultas evacuadas por las Administraciones competentes, etc. El prestigio de las personalidades que nutren su Consejo de Redacción –entre ellas, Javier Delgado Barrio- y su Consejo Asesor –constituido por representantes de todas las Comunidades Autónomas- es garantía de que a la nueva publicación habrá de saludar el éxito y así se lo deseamos fervientemente desde aquí. Ya lo anunciamos cuando salimos a la palestra hace dos ańos: apoyaríamos todo lo que representara fomento del conocimiento, debate y reflexión sobre nuestro urbanismo. Nacíamos con esa vocación, si se quiere, casi altruista, de contribución a esa tarea, y, a la vez, de aliento a la aparición de nuevas plumas y de estímulo al eco de nuevas voces, de esas tan valiosas que surgen de las nuevas generaciones de urbanistas, pero refrenadas por los anquilosamientos de un sistema que no permite el acceso fácil y ágil a la luz y a la libertad de expresión en todas las materias y en toda la extensión que sería deseable. En la medida en que PRÁCTICA URBANÍSTICA viene a dar satisfacción a estos objetivos, merece nuestra bienvenida. En la medida en que PRÁCTICA URBANÍSTICA, en sus primeros números, augura calidad en el tratamiento de los temas, actualidad en la noticia, contribución al pluralismo interdisciplinar que debe caracterizar a la actividad urbanística en todas sus dimensiones –también la de la proyección pública de la reflexión sobre ella- y respeto a los lectores, merece nuestra felicitación y nuestros mejores deseos de un seguro porvenir largo y fecundo. INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ÁMBITO DE LA C0MUNIDAD FORAL DE NAVARRA Roberto Rubio Torrano Presidente del Tribunal Administrativo de Navarra Profesor de Derecho Constitucional SUMARIO INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. REFERENCIA HISTÓRICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.1. Primer período I.2. Segundo período II. INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO . . . . . . . . . . . II.1. Directrices de Ordenación Territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Naturaleza B) Funciones C) Contenido D) Procedimiento de formación E) Control II.2. Normas Urbanísticas Comarcales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Naturaleza B) Funciones C) Eficacia D) Contenido E) Procedimiento de formación F) Modificaciones puntuales G) Suspensión de licencias II.3. Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal . . . . . . A) Naturaleza B) Funciones C) Eficacia D) Contenido E) Procedimiento de formación III. NORMATIVA SOBRE ESPACIOS NATURALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.2. Clases de Espacios Naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Definición B) Declaración III.3. Instrumentos de uso y gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Planes Rectores de Uso y Gestión B) Planes de Ordenación de los Recursos Naturales IV. ALGUNOS EJEMPLOS REALES DE INSTRUMENTOS DE ORDE-NACIÓN DEL TERRITORIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.1 Normas Urbanísticas Comarcales de la Comarca de Pamplona . . . . . . . A) Consideraciones generales B) Normativa general de las Normas Urbanísticas Comarcales IV.2. Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal del Canal de Navarra y la Transformación de sus Zonas Regables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. ALGUNAS CONSIDERACIONES A CERCA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL SOBRE EL PLANEAMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . BIBLIOGRAFÍA INTRODUCCIÓN El territorio de la Comunidad Foral de Navarra ocupa una extensión de 10.421 kilómetros cuadrados que alberga a una población de algo más de medio millón de habitantes, lo que representa una densidad media de 50 habitantes por kilómetro cuadrado frente a los 75 habitantes de densidad media nacional o los 142 habitantes de densidad media europea. No obstante, las cifras absolutas así expresadas son algo engańosas, pues no se puede desconocer que la conurbación que forma Pamplona y las entidades locales de alrededor (Comarca de Pamplona) soportan en el 4 por ciento del territorio la mitad de la población de la Comunidad Foral. Si a esto ańadimos que únicamente existe otro núcleo de población en el sur de Navarra que aglutina a un porcentaje de población bastante significativo (Tudela y restantes localidades de la Ribera del Ebro), el resultado es que en una pequeńa porción del suelo navarro se produce una aglomeración urbana, lo que a su vez se traduce en la existencia de una basta extensión de suelo no urbanizable sobre el que se desarrolla todo un completo modo de vida de naturaleza agrícola y ganadero que genera diversas actividades humanas vinculadas al aprovechamiento y al disfrute de los variados recursos naturales. Por ello, la necesidad de ordenar tales actividades ha llevado a los poderes públicos forales a dotarse de unos instrumentos legislativos reguladores y protectores del uso del territorio. Por otro lado, la creciente actividad industrial de los últimos ańos y la política en el área de infraestructuras (autovías, túneles, embalses, etc.) llevada a cabo por los diferentes gobiernos que han estado al frente de la Administración de la Comunidad han influido notablemente tanto en el medio físico -soporte natural de las citadas acciones- como en la producción de normas jurídicas que habilitaran la efectiva realización de esas actuaciones públicas consideradas de interés general para toda la población. Significación a parte merece la política de vivienda que, con el encomiable fin de promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho constitucional de todo ciudadano de disfrutar de una vivienda digna y adecuada, ha supuesto la transformación de grandes superficies de suelo no urbanizable en áreas urbanas a través de instrumentos de ordenación del territorio, todo ello con la oposición de las autoridades locales que veían incrementada su población de manera altamente significativa en un corto espacio de tiempo, con el consiguiente aumento de las cargas para las arcas locales y la pérdida de identidad de pequeńos núcleos de población. El presente trabajo, que se inserta en el programa del XXVI Curso de Estudios de Urbanismo organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública, pretende abordar el estudio de los instrumentos de ordenación territorial de que dispone la Comunidad Foral de Navarra y a través de los mismos ver, aunque sea someramente, dadas las características del trabajo, la influencia que dichas decisiones de ordenación suponen para las entidades locales, sobre todo desde el punto de vista de la competencia que ostentan en materia de urbanismo, es decir, de planificación y ordenación de su término municipal. Comenzaremos por una referencia a los instrumentos de ordenación del territorio que han estado vigentes en Navarra en diferentes épocas para con ello tener una perspectiva de la evolución y del contexto histórico-legislativo en el que se han desarrollado los actuales. A continuación, se analizará el concepto, caracteres, naturaleza jurídica, efectos, funciones, contenido, procedimiento de formación y aprobación de cada uno de los instrumentos actualmente vigentes en la Comunidad Foral. Después, se abordará el análisis de la normativa sobre espacios naturales, la cual supone también una Ťciertať ordenación de una buena parte de nuestro espacio físico, pues no hay que olvidar que Navarra cuenta con un amplio y variado número de zonas naturales. Se traerán a colación algunos ejemplos reales de instrumentos de ordenación del territorio para comprobar su influencia en el quehacer diario de los aplicadores del urbanismo. Para terminar se realizará un somero repaso al grado de Ťintromisiónť que los instrumentos de ordenación del territorio suponen en la autonomía municipal de planificación, y se efectuará un cierre del trabajo con la plasmación, a modo de conclusiones, de los aspectos más importantes que conviene resaltar tras el recorrido efectuado por este tipo de actuaciones administrativas. I. REFERENCIA HISTÓRICA La exploración de la ordenación del territorio en el Derecho emanado de las instituciones propias de Navarra exige su división en dos grandes períodos de tiempo, en atención a las esenciales y profundas transformaciones habidas en la organización política y administrativa de esta Comunidad desde el mediados del siglo XIX. Un primer tiempo que nos lleva hasta 1982, en el que Navarra presenta la naturaleza de provincia Ťforalť que permite a las instituciones dictar normas de carácter reglamentario (salvo el período que va desde la constitución del Parlamento Foral hasta la aprobación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en el que éste órgano asambleario aprueba las denominadas “Normas” a semejanza de las posteriores Leyes Forales). Un segundo período que surge a partir de la promulgación de la Ley Orgánica 13/1982, de 16 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), en el que Navarra alcanza un nivel de competencias que le permiten aprobar a los Poderes Públicos que rigen la Comunidad Foral diferentes normas e instrumentos de ordenación del territorio. I.1. Primer período a) La ordenación del territorio en Navarra hasta el ańo 1956 no presenta un diferente sesgo que en el resto del Estado espańol, y así puede afirmarse que no hay más ordenación urbanística que la derivada de la Administración local. Cabría resaltar como singularidad la recogida en el artículo 6 de la Ley Paccionada de 1841 que otorga a la nueva Diputación competencias para dictar una normativa espacial reguladora de las atribuciones de los Ayuntamientos navarros en lo que a Ťla administración económica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblosť se refiere. En todas la demás atribuciones, el artículo 7 de la misma Ley Paccionada establece la sujeción de los Ayuntamientos navarros a la ley general, lo que garantiza la supeditación de las entidades navarras a las determinaciones estatales sobre el urbanismo. Por otro lado, el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra (RAMN) dictado al amparo y como desarrollo del Decreto Ley de 4 de noviembre de 1925 que aprobó las bases de armonización del régimen singular de Navarra al Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, en su artículo 102 establecía la supeditación de los planes generales de ensanche y de reforma interior de los pueblos a las disposiciones de la legislación general, incorporando dos especialidades: la necesidad de aprobar tales planes por un quórum reforzado -las dos terceras partes de los vocales del Ayuntamiento-, y, en segundo lugar, el sometimiento de la parte económica de tales planes a las disposiciones navarras. Se completaba lo anterior con el artículo 103 que establecía que los proyectos de obras de saneamiento y urbanización parcial debían ser aprobados por mayoría de las dos terceras partes del Ayuntamiento en pleno y sometidas a la Comisión Sanitaria Provincial, a los sólos efectos de que se examinasen las condiciones higiénico-sanitarias del proyecto y se seńalasen los defectos de que adoleciese, quedando el Ayuntamiento obligado a subsanarlos. La entrada en vigor de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 no supuso, desde el punto de vista de ordenación urbanística, grandes novedades para Navarra, puesto que el artículo 209 disponía que “En Navarra sólo se aplicará la presente Ley en lo que no se oponga al régimen que para su Diputación Foral y Provincial y los Municipios navarros establece la Ley de 16 de agosto de 1841”. Conforme a este precepto, pues, se mantenía plenamente la aplicabilidad de los artículos 102 y 103 del Reglamento de Administración Municipal de Navarra antes citados. b) Con la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 1956 la Diputación Foral de Navarra ostentaba las mismas competencias que las restantes Diputaciones provinciales en materia de ordenación del territorio, ya que en dicha Ley no se estableció especialidad alguna que otorgase un mayor nivel de competencias en favor de la Corporación Foral. De este modo, las facultades de Navarra en lo que al planeamiento supramunicipal se refiere eran las siguientes: 1ş.- La Formación del Plan Provincial, como lo establecía el artículo 205 de la Ley del Suelo de 1956, correspondiéndole las aprobaciones inicial y provisional al órgano foral y la definitiva a la Comisión Nacional de Urbanismo. 2ş.- La tramitación de los planes especiales (artículo 7 de la Ley del Suelo de 1956), entre los que cabe citar los relativos a la conservación del patrimonio histórico-artístico y bellezas naturales, la protección del paisaje para conservar determinados lugares o perspectivas del territorio nacional, la protección de las vías de comunicación en cuanto referida a la restricción del destino y del uso de los terrenos marginales, y la restricción de usos apropiados para impedir la desaparición o alteración de las huertas, cultivos o espacios forestales. Las aprobaciones inicial y provisional competían a la Diputación y la definitiva a la Comisión Provincial de Urbanismo. 3ş.- La redacción de los planes comarcales que le encomendase la Comisión Provincial de Urbanismo. Las competencias para la aprobación inicial y la aprobación provisional recaían en la Diputación y la definitiva en el Consejo Nacional de Urbanismo. c) La Ley 19/1975, de 2 de mayo, no supuso para la Diputación Foral ningún Ťplusť competencial en la materia de ordenación territorial, continuando por tanto con las mismas facultades que el resto de Corporaciones provinciales del régimen común, y que eran: 1ş.- La intervención en la redacción del Plan Nacional de Ordenación junto con otros organismos públicos y privados y con otras entidades locales, siempre que así se determinase por Decreto del Consejo de Ministros (artículo 29 de la Ley del Suelo). 2ş.- La intervención en la redacción de los Planes Territoriales de Coordinación, previo informe de la Comisión Central de Urbanismo, si así lo determinaba el Consejo de Ministros. Este último fijaba, además de otros organismos y entidades que hubieran de intervenir en su elaboración, su ámbito territorial y el plazo en que hubieran de encontrarse redactados. Asimismo, se reconocía a la Diputación la iniciativa para instar del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo una propuesta de formulación de un Plan Director Territorial de Coordinación (artículo 30.2 de la Ley del Suelo). 3ş.- La redacción, por propia iniciativa o a petición de diversos Ayuntamientos o entidades urbanísticas especiales, de Planes Directores Territoriales de Coordinación cuando el ámbito de los mismos afectase a la totalidad o parte del respectivo territorio provincial (artículos 30.2 y 217 de la Ley del Suelo). 4ş.- La emisión de un informe previo a la aprobación inicial en los casos de los Planes Directores que afectasen a su ámbito territorial (artículo 39.1 de la Ley del Suelo). 5ş.- La redacción de los planes comarcales o de conjunto cuando lo fijase el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo o la Comisión Provincial de Urbanismo (artículo 32.2 de la Ley del Suelo). 6ş.- La formación de planes especiales (artículo 34 de la Ley del Suelo) 7ş.- La redacción o propuesta de su redacción al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento para todo o parte del territorio provincial, así como su aprobación inicial y provisional (artículo 70.2 de la Ley del Suelo). I.2. Segundo período El artículo 148.1.3 de la Constitución Espańola de 1978 establece la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de Ťordenación del territorio, urbanismo y viviendať. La Comunidad Foral de Navarra, a través la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra asumió la titularidad de las citadas competencias, comenzando aquí la elaboración de una política propia en materia de ordenación del territorio que tuvo el consiguiente reflejo en el Derecho positivo de Navarra. La evolución de este Derecho puede quedar vertebrado en dos fases: la primera, el del traspaso de los servicios y funciones de la Administración del Estado a la Administración de la Comunidad Foral en 1985; y la segunda, la elaboración de las primeras disposiciones con rango legal sobre ordenación del territorio entre los ańos 1986 y 1987, y su desarrollo reglamentario. a) Mediante Real Decreto 1117/1985, de 19 de junio, se traspasaron a la Comunidad Foral las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de ordenación del territorio y urbanismo, seńalando como fecha de efectividad del traspaso el 1 de julio de 1985. A tenor de ese Real Decreto corresponde a Navarra ejercer Ťdentro de su ámbito territorial las funciones que, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, reguladas en la legislación del suelo, venía realizando la Administración del Estado(...)ť. Las funciones que se traspasan a la Comunidad Foral de Navarra son únicamente las que regula la Ley del Suelo y sus reglamentos de desarrollo, quedando fuera del traspaso las materias de costas, patrimonio histórico, espacios naturales, protección del medio ambiente, aguas, desarrollo de la política regional, etc. Ello hace que lleguemos a la conclusión de que se maneja en el traspaso un concepto de ordenación del territorio centrado en la actividad planificadora y reguladora del espacio supramunicipal, cuyo régimen jurídico queda configurado únicamente por la legislación del suelo y sus normas complementarias. La Administración del Estado se reserva dos funciones, ambas relacionadas con el artículo 180 de la Ley del Suelo, que establece la facultad de la Administración estatal para acordar la ejecución de proyectos sectoriales, incluso en contra de las determinaciones del planeamiento urbanístico en vigor, y ordenar la modificación de éste (apartado 2), y la no posibilidad del Ayuntamiento respectivo de suspender las obras que afecten directamente a defensa nacional (apartado 3). Ambas funciones deben ejercerse previo informe, preceptivo y no vinculante, del órgano correspondiente de la Administración de la Comunidad Foral. Por otro lado, el Real Decreto de traspaso de funciones y servicios establece dos asuntos en los que ambas Administraciones deben actuar coordinadamente, a saber: 1) La investigación y el estudio en materia de ordenación del territorio y urbanismo; y 2) La ayuda técnica y la cooperación económica, técnica y de personal con las Administraciones foral y local en las mismas materias. b) Después del traspaso de funciones y servicios en la materia que venimos examinado, la Comunidad Foral se propuso desarrollar con preferencia las competencias en materia de ordenación territorial frente a las de urbanismo, por considerar que en este último aspecto el marco estatal era suficiente para atender las necesidades de la dinámica urbanística existente en Navarra. Fruto de esta reflexión fue la Ley Foral 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio, que estatuyó cinco instrumentos de ordenación territorial: – las Normas Urbanísticas Regionales. – los Planes de Ordenación del Medio Físico. – las Normas Urbanísticas Comarcales. – los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal. – las Directrices de Ordenación del Territorio. Dos de los instrumentos tenían la naturaleza jurídica de Leyes Forales: las Normas Urbanísticas Regionales y las Directrices de Ordenación Territorial. Los otros tres instrumentos se aprobaban por el Gobierno de Navarra, por lo que ostentaban naturaleza reglamentaria y quedaban supeditados a lo que dispusieran las leyes. La citada Ley Foral 12/1986 contemplaba los cinco instrumentos como complementarios y no excluyentes de los que la Ley del Suelo configuraba como planes de ordenación territorial. La ordenación del territorio quedó configurada en la Ley Foral como una competencia compartida entre el Parlamento y el órgano supremo ejecutivo de la Comunidad Foral, pues como se ha visto, dependiendo de la naturaleza del instrumento, el órgano que lo aprobaba era distinto. Por otro lado, la Ley Foral garantizaba la participación de las entidades locales afectadas en la formación de cuatro de los cinco instrumentos previstos, a través del otorgamiento de un período de audiencia de, al menos, dos meses de duración y de su integración en la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Navarra, órgano de encuentro de las tres Administraciones (estatal, foral y local). La Ley Foral 12/1986, de 11 de noviembre, asumía como principio básico el de la supremacía de la ordenación del territorio sobre el urbanismo, puesto que todos los instrumentos creados por aquélla vinculaban al planeamiento local que se formulase, e incluso, lo modificaban directamente. Mediante Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, se aprobaron las Normas Urbanísticas Regionales para protección y uso del territorio, dando con ello cumplimiento a una de las previsiones de la Ley de Ordenación del Territorio. Dichas Normas Regionales tenían como finalidad la de proteger el suelo no urbanizable y los espacios naturales, y regular el desarrollo ordenado de los núcleos de población de Navarra. Este objetivo se cumplía a través de las siguientes funciones: 1) Seńalar el régimen jurídico de protección y utilización del suelo no urbanizable, régimen que se extiende además al suelo urbanizable no programado; 2) Declarar o posibilitar la declaración de los espacios naturales de interés existentes en Navarra y establecer su régimen jurídico de protección; 3) Regular el desarrollo armónico, congruente y ordenado de los núcleos urbanos; 4) Determinar las figuras de planeamiento urbanístico de las entidades locales y su documentación. Los efectos fundamentales de la Normas Urbanísticas Regionales sobre los demás instrumentos, tanto territoriales como urbanísticos, eran: 1) Las disposiciones relativas al suelo no urbanizable y a los núcleos de población se aplicaban directamente al territorio sin planeamiento; 2) Las disposiciones referentes a los espacios naturales de interés y al suelo no urbanizable calificado de afecciones específicas, con excepción del calificado como de entorno de núcleos de población, se aplicaban directamente al territorio incluido en dichas categorías de suelo, por lo que se modificaba directamente el planeamiento preexistente; 3) Las disposiciones sobre el resto de categorías de suelo no urbanizable tenían carácter complementario de las determinaciones contenidas en el planeamiento local o comarcal; 4) Tanto las disposiciones relativas al suelo forestal, al de alta y mediana productividad agrícola o ganadera, al genérico y al entorno de núcleos de población y las referentes a los núcleos de población se aplicaban mediante su incorporación a los instrumentos de planeamiento local o comarcal cuando éstos se formulasen o revisasen. Hasta aquí hemos repasado someramente los antecedentes inmediatos de los actuales instrumentos de ordenación del territorio con el fin de tener mejor situada la cuestión de la evolución de la planificación global del espacio físico en la Comunidad Foral de Navarra. Ni que decir tiene que no se ha pretendido hacer un estudio exhaustivo de todos y cada uno de los instrumentos que con anterioridad a los actuales han venido configurando la ordenación territorial de esta Comunidad, sino que el objetivo era centrar la cuestión en aquellos hitos más importantes que tuvieron un claro protagonismo en el desarrollo territorial de Navarra. Por supuesto, se ha obviado el análisis de instrumentos, que a pesar de tener presencia activa en la planificación, por ser también ahora protagonistas de la ordenación del territorio, se ha dejado para el apartado siguiente su estudio y descripción pormenorizada de las funciones, objetivos, consecuencias y efectos sobre los territorios donde se han aplicado. II. INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO La Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (LFOTU) se planteó como uno de sus objetivos prioritarios Ťcodificar y armonizar en un solo cuerpo normativo, en la mayor medida posible, el conjunto hoy disperso de preceptos legales reguladores de la ordenación del territorio y el urbanismoť. Para alcanzar este objetivo se refundió en un único texto legal las disposiciones con rango formal de Ley provenientes de la Comunidad Foral de Navarra y que atańían a estas dos materias, junto con los preceptos de alcance supletorio contenidos en la normativa estatal, acudiéndose en casos puntuales al desarrollo de la legislación básica del Estado en otras materias, pero partiendo siempre del pleno respeto al reparto competencial que, entre el Estado y Navarra, ha operado la Constitución. A esto hay que unir otro fin buscado por la Ley Foral de incorporar al ámbito de la ordenación del territorio los principios de celeridad y eficacia que deben presidir toda actividad de la Administración pública y, para ello, se apuesta por la reforma y simplificación de distintos procedimientos administrativos en la formación, gestión y aprobación de los instrumentos de planificación territorial. El Título II de la Ley Foral regula los instrumentos de ordenación del territorio, incorporando las previsiones de la anterior Ley Foral 12/1986, a la vez que la modifica puntualmente en algunos preceptos. Según el preámbulo de la Ley, el transcurso del tiempo permitió demostrar la necesidad, más que conveniencia, de proceder a una reforma parcial de dicho texto, con la finalidad de simplificar los procedimientos administrativos de elaboración de instrumentos de ordenación del territorio, especialmente en el caso de las Normas Urbanísticas Comarcales; procedimientos complejos y sinuosos capaces de disuadir y entorpecer la voluntad de la Administración a la hora de promover la planificación territorial. También se entendió conveniente remitir a la legislación específica que se dictase sobre conservación de los espacios naturales la regulación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, establecidos por la legislación básica del Estado, y que Ťde factoť vinieron a sustituir, cuando no a anular, la validez de los anteriores Planes de Ordenación del Medio Físico regulados por la Ley Foral de Ordenación del Territorio. Por otro lado, la existencia de ciertas lagunas jurídicas suscitadas alrededor de los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal se configuró como un motivo ańadido para promover una modificación legal que completara y desarrollara, engarzando con la escala de derechos y facultades urbanísticas, los extremos relacionados con el contenido y aplicación posterior de estos instrumentos. La propia Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo ofrece un concepto de ordenación territorial, siempre, claro está, a los efectos por ella previstos. Para dicha norma legal, la ordenación del territorio es el conjunto de criterios expresamente formulados, normas y planes que regulen las actuaciones y asentamientos sobre el territorio, en función del objetivo de conseguir una adecuada relación entre territorio, población, actividades, servicios e infraestructuras. De esta definición destaca, en primer término, la idea de que únicamente será considerado verdadera Ťordenaciónť la que esté recogida en algún documento escrito, es decir, deja fuera cualquier medio de expresión que no sea perceptible por los receptores de manera segura e inequívoca. Por otro lado, concede categoría de auténtica ordenación territorial tanto a la emanada de la máxima institución democrática de representación popular (Parlamento de Navarra) como a la proveniente del órgano ejecutivo (Gobierno de Navarra). Se sigue manteniendo la dualidad de fuentes de planificación territorial en semejanza a como se venía haciendo en el Derecho navarro anteriormente estudiado. Por último, destaca en la definición el objetivo de integrar, a través de los instrumentos que más tarde se examinarán, las variables de territorio, población, actividades, servicios e infraestructuras. La Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, establece los siguientes instrumentos de ordenación del territorio: – Directrices de Ordenación del Territorio. – Normas Urbanísticas Comarcales. – Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal. – Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Como puede apreciarse a simple vista, se han reducido los instrumentos a cuatro, frente a los cinco previstos en la legislación anterior. Además, por expresa disposición de la Ley, no obstante su condición de instrumento de ordenación territorial, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se regirán por lo dispuesto en la legislación sobre conservación de Espacios Naturales. Es decir, que únicamente tres serán las herramientas de planificación a gran escala reguladas por la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio. Dos notas de ámbito general es preciso destacar en este primer momento. La primera, que todos los instrumentos de ordenación del territorio previstos en dicha Ley serán ejecutivos desde la fecha de publicación de su aprobación definitiva en el Boletín Oficial de Navarra (artículo 48.1 de la LFOTU). A mi entender, esta disposición legal implica dos cosas: 1) Que la fecha de la ejecutividad es aplicable a Ťlos instrumentos de ordenación del territorio previstos en esta Ley Foralť, es decir, a todos los que la norma legal cita como tales, incluidos los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, que no olvidemos están materialmente regulados fuera de la propia Ley que los establece; es, sin lugar a dudas, una cuando menos curiosa manera de determinar la eficacia de una norma; 2) La ejecutividad de los instrumentos no depende de la publicación del instrumento en sí, sino de su acuerdo de aprobación definitiva. Bastará, por tanto, para que una decisión ordenadora tenga fuerza ejecutiva que se inserte en el periódico oficial correspondiente el anuncio de su aprobación definitiva, aunque no se haga lo mismo respecto del contenido material. Esta interpretación literal del propio texto legal ofrece serias dudas de validez, puesto que llevaría consecuencias perniciosas para la seguridad jurídica. Sin entrar a analizar en profundidad este asunto, debemos manifestar nuestra postura contraria a tal hermenéutica, inclinándonos por la tesis de que la ejecutividad vendrá dada por la publicación íntegra de las normas que el instrumento contenga, y no sólo por la del acuerdo de aprobación definitiva, a semejanza de lo que ocurre con los planes urbanísticos. La segunda nota de carácter general que conviene poner de relieve es la referente a la vinculación de los planes urbanísticos a los instrumentos de ordenación territorial. El artículo 48.2 de la LFOTU establece que las determinaciones contenidas en los instrumentos de ordenación del territorio vincularán al planeamiento local, modificándolo en aquellos aspectos que resulten contrarios a dichos instrumentos. Más adelante, se dedicará un apartado específico al examen de la relación entre las actividades de planificación territorial llevadas a cabo por las dos Administraciones: Local y Foral; únicamente, es preciso adelantar la taxativa declaración legal de sometimiento del plan urbanístico, o de cualquiera de sus instrumentos de desarrollo, a las decisiones de política territorial adoptadas por la Administración Foral a través de las distintas herramientas de las que dispone para llevar a efecto actuaciones ordenadoras de grandes espacios físicos o de influencia para varios núcleos de población. Tales efectos y su relación con la autonomía local la analizaremos posteriormente. A continuación, pasaremos a abordar el estudio de cada uno de los instrumentos de ordenación del territorio previstos en la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, analizando su naturaleza, funciones, contenido y procedimiento de formación y aprobación. II.1. Directrices de Ordenación Territorial. A) Naturaleza Las Directrices de Ordenación Territorial son un instrumento de ordenación del territorio, de rango legal, originario, no necesario, de naturaleza mixta, de ámbito territorial regional o subregional, que configura un modelo de básico de vertebración del territorio mediante la coordinación de las políticas sectoriales y su vinculación con la planificación socioeconómica. En primer lugar, destaca su carácter originario, es decir, que para su efectividad y validez no requiere la existencia de otro instrumento previo. No es tampoco un plan necesario, por lo que pueden formularse otros instrumentos de ordenación del territorio y de ordenación urbana sin que tales Directrices se hayan aprobado. Tampoco las Directrices Subregionales que la Ley Foral menciona, y que también tienen naturaleza legal como aquéllas, han de supeditarse a lo que digan las Directrices de la Comunidad Foral, al no exigirlo el artículo 53 de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Ya se ha puesto de relieve anteriormente que la naturaleza de las Directrices de Ordenación Territorial es de una Ley Foral. No obstante, a pesar del principio general de la fuerza vinculante de toda disposición legislativa, las Directrices presentan una doble faz: por un lado, son imperativas, y en otras ocasiones, son meramente orientativas. En su vertiente obligatoria, las Directrices vinculan a las Administraciones públicas afectadas y modifican los planes urbanísticos, los instrumentos de ordenación del territorio y las demás disposiciones y reglamentos preexistentes. Desde su perspectiva orientativa, las Directrices no obligan, pero suministran datos emanados del diagnóstico inicial de situación en el que se inspiran, y construyen un marco de referencia que sirve para guiar las actuaciones globales y sectoriales con incidencia territorial de los agentes tanto públicos como privados. Es preciso destacar en este apartado que la Ley Foral 10/1994 determina que con las mismas funciones, contenido y procedimiento de elaboración establecido para las Directrices de Ordenación Territorial podrán formarse y aprobarse Directrices de ámbito subregional, es decir, para una parte del territorio, lo que quizá pueda suponer un solapamiento de intereses con otro instrumento de ordenación del territorio que será objeto de examen más adelante: las Normas Urbanísticas Comarcales. B) Funciones El artículo 49 de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo delimita las funciones que deben cumplir las Directrices de Ordenación Territorial: 1. Formular, con carácter global e interrelacionado y de acuerdo con la política o planes económicos de la Comunidad Foral, para todo el ámbito de la misma, el conjunto de criterios y normas que orienten y regulen los procesos de asentamiento en el territorio de las distintas actividades económicas y sociales de los agentes públicos y privados que operen en dicho ámbito. 2. Establecer un marco de referencia para la formulación y ejecución de las distintas políticas sectoriales del Gobierno de Navarra y para la actividad urbanística de los Municipios de la misma, a fin de garantizar una adecuada coordinación y compatibilidad de las decisiones municipales con las de la Administración de la Comunidad Foral. 3. Suministrar las previsiones y los criterios básicos para la formulación de las políticas sectoriales y para la programación de los recursos de la Administración del Estado que deban aplicarse en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra. 4. Proponer las acciones territoriales que requiera la actuación conjunta con otras Comunidades Autónomas, ofreciendo las bases suficientes para celebrar los convenios o acuerdos de cooperación que resulten necesarios. Las cuatro funciones referenciadas pueden agruparse básicamente en dos: la primera, diseńar el modelo territorial genérico que se prevea alcanzar a medio o largo plazo, en conexión íntima y directa con la planificación económica de la Comunidad Foral; y la segunda, coordinar todas las actividades administrativas con impacto sobre el territorio. Si nos fijamos en el destinatario de las funciones anteriormente transcritas se pueden diferenciar estos cuatro grupos: – Regulación y orientación de las actuaciones públicas y privadas. Las Directrices formulan un conjunto de normas y criterios que regulan y orientan los procesos de asentamiento en el territorio de las distintas actividades de índole económica y social promovido por las instituciones públicas y privadas con incidencia territorial. – Coordinación de las políticas urbanísticas locales con las sectoriales de la Administración Foral. Las Directrices establecen un marco básico que sirve de referencia y engloba de modo racional y coherente las políticas sectoriales que se formulen o se pretendan ejecutar por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y organismos autónomos dependientes de ella, así como las previsiones y planificaciones urbanísticas que promuevan las entidades locales de Navarra. – Orientación de las políticas sectoriales del Estado. A la Administración Estatal las Directrices deben facilitarle y orientarle la formulación y ejecución de las políticas y programas sectoriales y de recursos que quiera aplicar en Navarra. – Cooperación con otras Comunidades Autónomas. Otra función importante de las Directrices es proponer al Gobierno de Navarra las acciones territoriales necesitadas de una colaboración con las Comunidades Autónomas limítrofes (Rioja, Aragón, País Vasco). Es lógico pensar que el territorio es continuo y no se acaba allá donde finaliza el ámbito territorial de una Administración, por lo que habrá asuntos territoriales que requieran la actuación conjunta de varias entidades (por ejemplo, embalses, autovías, etc.). Las Directrices deben ofrecer las bases suficientes delimitadoras del contenido de los Convenios o Acuerdos de Cooperación a llevar a cabo con otras Comunidades Autónomas. C) Contenido La Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en su artículo 64, nos revela el contenido que deben tener las Directrices de Ordenación Territorial: 1. Descripción e interpretación de las características propias del territorio de la Comunidad Foral de Navarra formulando un diagnóstico de los problemas existentes, en relación con los asentamientos urbanos y productivos, el medio físico y los recursos naturales y las pautas de desarrollo territorial manifestadas o previsibles. 2. Seńalamiento de los criterios adoptados, en relación con los problemas objeto de diagnóstico, de acuerdo con los objetivos sociales, culturales y económicos emanados del Gobierno de Navarra. 3. Formulación conjunta de los distintos elementos de política sectorial y territorial destinados a orientar, o en su caso, regular las actuaciones públicas y privadas en el ámbito comunitario, de acuerdo con los objetivos seńalados en el apartado precedente, como marco de referencia pública para la actuación de los agentes sociales y económicos que operen en dicho ámbito. 4. Seńalamiento de las causas y supuestos que hayan de determinar la adaptación o modificación de las Directrices de Ordenación Territorial, en un proceso de seguimiento y actualización continua de las mismas, en función de la aparición de necesidades no contempladas en ellas o de los cambios introducidos en la política económica o social a desarrollar por las Administraciones Públicas implicadas. 5. Delimitación de las áreas de protección que queden sustraídas al desarrollo de las actividades urbanas, para ser destinadas a la preservación o explotación de los recursos naturales, atendiendo a su valor cultural, social o económico y estableciendo la prioridad de dicho destino. 6. Fijación de los criterios para la localización y ejecución de las infraestructuras y equipamientos de carácter regional o subregional. 7. Proposición de las relaciones entre las distintas Administraciones y Organismos Públicos que intervengan en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra, así como de los sistemas de información entre los mismos, a fin de que dispongan de los datos precisos para la elaboración de programas de actuación que desarrollen las distintas políticas sectoriales formuladas en las Directrices de Ordenación Territorial. La principal determinación que debe contener este instrumento es la formulación conjunta de los distintos elementos de política sectorial y territorial a fin de dar cumplimiento a las dos funciones básicas de diseńo y coordinación. El conjunto de los elementos se dirige primero a orientar y después a regular la ordenación de las actuaciones públicas y privadas, sectoriales o globales. De este modo, los agentes promotores de actuaciones tendrán un marco de referencia claro y de carácter público. A partir del modelo, las Directrices han de recoger los criterios que se adopten y establecer los niveles de coordinación con los objetivos que se fijen desde una triple perspectiva social, cultural y económica. No puede olvidarse que las Directrices deben realizar una labor descriptiva y de diagnóstico de los problemas espaciales existentes, sin dejar de lado la previsión de los que puedan surgir en el futuro por la incidencia de elementos externos al control de los agentes intervinientes. Por ello, este instrumento de ordenación territorial debe contener unos indicadores de evolución que promuevan, en su caso, la modificación del modelo planificado y su ajuste a la realidad del momento en que debe aplicarse, permitiendo una acomodación flexible a las nuevas circunstancias territoriales surgidas después del modelo. La Ley Foral permite realizar esta labor en dos casos: la alteración objetiva del supuesto de hecho y la alteración subjetiva de las propias actuaciones. Es manifiesta la preocupación de la normativa por el respeto del medio ambiente, instando a las Directrices a fijar las áreas de protección en las que no cabe promover ni desarrollar ningún tipo de actividad propia de los núcleos urbanos y en las que la explotación racional de sus recursos naturales se configura como destino principal sin desconocer otros valores ecológicos encardinados en ámbitos culturales o sociales. Preocupación constante es, también, la ubicación de las grandes infraestructuras y equipamientos de incidencia territorial mayor al municipal. Las Directrices no fijarán el lugar exacto de estos elementos, pero sí los criterios básicos que deben seguirse para permitir su localización en un lugar determinado. Este hecho revela la importancia que tiene la coordinación previa entre las distintas Administraciones a la hora de fijar el modelo territorial que aglutine las diferentes actuaciones públicas que se van a producir en el espacio físico. Junto a este contenido material, la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo se ocupa de establecer que las Directrices de Ordenación Territorial contendrán los documentos gráficos y escritos que sean necesarios para reflejar los contenidos anteriormente expuestos. El texto legal no se ocupa de especificar qué documentos componen el aspecto formal del instrumento, de aquí que la documentación a aportar no se ajuste a ningún patrón previo y sea suficiente con que recoja las especificaciones materiales. Sin embargo, de otros preceptos puede deducirse que será imprescindible una memoria, unos planos y un documento que comprenda los criterios normativos y los orientativos. D) Procedimiento de formación Ya hemos comentado anteriormente que las Directrices de Ordenación Territorial ostentan la naturaleza de Ley Foral, sin embargo tienen un procedimiento de elaboración específico distinto del de las demás disposiciones legislativas que viene regulado en el articulado de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y en el que destaca la audiencia a las entidades locales, la información pública y la intervención de la Comisión de Ordenación del Territorio. 1. Iniciación El inicio del procedimiento de elaboración de este instrumento queda enteramente en manos de la Diputación Foral: “Corresponde al Gobierno de Navarra decidir sobre la oportunidad de formular las Directrices de Ordenación Territorial”. Tal iniciativa deberá ejercerla el máximo órgano ejecutivo de la Comunidad Foral a través de la forma de ŤAcuerdoť. No se requiere una forma especial, pero sí indica el artículo 52.1 de la LFOTU el contenido mínimo: deberá ser motivado, seńalar las causas que justifiquen dicha elaboración, las finalidades pretendidas con el documento, los Departamentos a los que quede encomendada la formación del instrumento y el plazo de redacción de las Directrices. Este Acuerdo del Gobierno de Navarra deberá ser obligatoriamente publicado en el Boletín Oficial de Navarra. 2. Elaboración Una vez aprobado el Acuerdo del Gobierno de Navarra se procederá a la confección del proyecto de documento por parte del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda (este Departamento ha venido ostentando distintas denominaciones a lo largo del tiempo, variándose su nombre y contenido tras las sucesivas legislaturas. Hay que entender que el Departamento de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra que ostente las competencias en materia de ordenación del territorio será el encargado de la elaboración material del documento), en coordinación con los restantes Departamentos. No puede olvidarse que las Directrices afectarán a la prácticamente totalidad de las áreas de actuación del Gobierno, por lo que es lógica la previsión legal de que el Departamento redactor coordine sus esfuerzos con los demás, so pena de incurrir en inexactitudes o errores que hagan inviable en la práctica la planificación prevista. No puede obviarse tampoco la necesaria comunicación y coordinación con la Administración del Estado, de cara a asumir las previsiones de esta Administración sobre el territorio de la Comunidad Foral. 3. Audiencia El proyecto de Directrices se deberá someter a dos trámites necesarios de examen general: por un lado, se habilitará un período de Ťinformación públicať para que cualquier persona o entidad, pública o privada, pueda manifestar lo que considere conveniente respecto del documento expuesto; por otro, será preciso dar Ťaudienciať a las entidades locales de la Comunidad Foral (municipios, concejos, mancomunidades, agrupaciones, etc.) y a las asociaciones o federaciones de municipios y concejos en que estén representadas. La diferencia entre ambas Ťpuestas de manifiesto del expedienteť parece que va en el sentido de otorgar un protagonismo mayor a las entidades locales frente a cualquier otro organismo o persona física y jurídica. Los ciudadanos en general tendrían conocimiento del documento a través del Boletín Oficial de Navarra y las entidades locales por medio de una comunicación específica del Gobierno de Navarra advirtiéndoles de la iniciativa y del documento redactado. El plazo es común (dos meses) tanto para la información pública como para la audiencia específica. Sin embargo, el cómputo del mismo será distinto en un caso y en otro: para las entidades locales el plazo de dos meses comenzará a computarse desde que reciban la comunicación oficial del Gobierno de Navarra, y para el resto de ciudadanos y entidades no incluidas en el apartado anterior empezará a contarse el plazo desde la publicación del anuncio en el periódico oficial. Este plazo marcado por la Ley Foral hay que entenderlo de carácter mínimo, es decir, el Gobierno de Navarra podrá decidir su ampliación por causas justificadas, pero no así disminuirlo o restringirlo, pues se produciría una clara vulneración legal determinante de indefensión anuladora del procedimiento. 4. Propuesta al Parlamento El texto de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo en este punto es muy parco: “El Gobierno de Navarra propondrá al Parlamento la aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial mediante un Proyecto de Ley Foral”. Nada se dice a cerca de la tramitación que deben seguir las alegaciones formuladas tanto por los particulares en la fase de información pública como por las entidades locales en la de audiencia. Es lógico pensar que todas las sugerencias, correcciones, propuestas, etc., que se propongan deberán ser convenientemente contestadas, ya sea para rechazarlas, por considerarlas que no mejoran, ni aportan nada al documento redactado, o porque contradicen la planificación diseńada por los poderes públicos, o ya sea para aceptarlas, por entender que suponen una contribución digna de ser tenida en cuenta. En cualquier caso, ante el silencio de la disposición legislativa debemos entender que toda alegación planteada en forma ha de ser oportunamente contestada en una fase anterior a la de la tramitación parlamentaria del texto. La Ley Foral 10/1994 establece obligatoriamente que se tramite como Proyecto de Ley; ahora bien, a diferencia de lo que ocurría con la normativa anterior, no determina, ni siquiera como recomendación, qué concreto procedimiento ha de seguirse para la aprobación del Proyecto, dejando, por tanto, en manos de los parlamentarios la decisión sobre la materia. El juego de las mayorías determinará qué nivel de discusión tendrá el texto presentado por el Gobierno de Navarra: amplio, si se tramitara por el procedimiento ordinario, o más restringido si se hiciera por el denominado de Ťlectura únicať. E) Control La Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo establece un mecanismo de control específico del órgano legislativo sobre el poder ejecutivo, cual es la obligación de remisión por parte del Gobierno de Navarra de una memoria sobre la aplicación de las Directrices de Ordenación Territorial y la rendición de cuentas al Parlamento del cumplimiento de las previsiones contenidas en ellas y de su desarrollo. Esta comparecencia parlamentaria del Gobierno para presentar la memoria y el resultado de la ejecución de las Directrices debe hacerse cada dos ańos, mientras que en el texto anterior la rendición de cuentas era de carácter anual. En esto el Parlamento ha perdido peso y fuerza controladora sobre la acción del ejecutivo. No obstante, debemos seńalar que el Parlamento como institución, así como los parlamentarios en particular pueden seguir ejerciendo su labor de control de la acción del Gobierno de acuerdo con lo previsto al respecto en el Reglamento del Parlamento (preguntas, mociones, interpelaciones, etc.). De aquí que el aumento a dos ańos del plazo de envío de la memoria sobre la aplicación de las Directrices de Ordenación Territorial se vea corregido por la posibilidad siempre abierta de ejercicio de los mecanismos de control previstos en las normas parlamentarias. II.2. Normas Urbanísticas Comarcales. A) Naturaleza En el Derecho navarro se han entendido las Normas Urbanísticas Comarcales como el vehículo para regular aquellos aspectos supramunicipales en relación con el suelo no urbanizable y su protección, la defensa del patrimonio edificado, el crecimiento armónico y ordenado de los núcleos urbanos, la fijación de niveles de equipamiento e infraestructuras mínimas y reserva del suelo para las de ámbito supramunicipal, así como la determinación de las figuras de planeamiento local más adecuadas para los diferentes núcleos y las condiciones de su formación. En definitiva, el documento que establezca un marco normativo de contenido eminentemente supramunicipal que sea básico y de referencia para el planeamiento local. No resulta fácil dar una definición más o menos científico-jurídica de las Normas Urbanísticas Comarcales. Quizás, podría decirse que son un plan de ordenación sectorial del territorio, originario, no necesario, de carácter esencialmente directivo, y de ámbito territorial indeterminado a priori, cuya finalidad es la de configurar un documento común que coordine las principales decisiones con incidencia espacial que se adopten en un determinado espacio comarcal. En este instrumento concurre la nota peculiar de todo ordenamiento urbanístico y territorial: la atribución de usos, y la regulación y limitación de actividades a través de planes capaces de determinar con toda precisión el estatuto jurídico a cada porción de terreno. Por otro lado, es una planificaciňn originaria, es decir, no necesita de la previa existencia de ningún otro plan, aunque habida cuenta de su naturaleza reglamentaria, queden supeditadas a las Directrices de Ordenación Territorial en atención al rango formal de Ley Foral de este instrumento. No son planes necesarios, en el sentido de que su aprobación no constituye requisito para formular planes urbanísticos locales. Pero sí son planes directivos, es decir, una vez aprobados resultan imperativos para los planificadores futuros de ámbito municipal. Podría decirse que es un plan de planes, dirigido más que a los particulares, a las Entidades locales y a la Administración Foral, quienes a la hora de redactar y de aprobar su planeamiento, deberán estar a lo dispuesto por tales Normas. Por lo que se refiere a su ámbito territorial, éste resulta indeterminado en principio, correspondiendo a las propias Normas fijarlo. En todo caso, su ámbito ha de ser superior al de un municipio. Por último, es preciso indicar que la planificación en ellas contenida afectará a toda clase de suelo, por mandamiento expreso de la Ley Foral como luego veremos. La naturaleza jurídica de las Normas Urbanísticas Comarcales, desde el punto de vista material, es la de una disposición general de orden reglamentario, pues el órgano que las aprueba es el máximo representante del poder ejecutivo de la Comunidad Foral, y por tanto, sometida al control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. B) Funciones Según el artículo 54 de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, las Normas Urbanísticas Comarcales tienen por objeto ordenar el territorio de zonas de Navarra superiores en su ámbito al de un Municipio, cuyas características o perspectivas hagan conveniente su regulación coordinada a través de un ordenamiento común. Se conciben, por tanto, estas Normas como planes especiales para la coordinación de actividades públicas y privadas, diseńando un marco territorial básico y común a todos los municipio comprendidos en su ámbito de aplicación. Su función primaria y esencial es la de coordinar las más esenciales actividades a llevar a cabo en uno o varios municipios desde la perspectiva supramunicipal, posibilitando un desarrollo global de la unidad comarcal. Podemos establecer una doble función: por un lado, la de establecer el modelo territorial básico al que debe tender la Comarca en un plazo de tiempo determinado, conforme al programa de acciones necesarias para la ejecución de sus previsiones; por otro, la de vincular, mediante la ordenación sectorial del territorio, tanto a las Administraciones públicas, en todos sus niveles y grados, como a los particulares, aunque a estos de modo mediato. Unido a esta función directiva y coordinadora, las Normas pueden asumir una función orientadora de ciertos aspectos urbanísticos, de tal modo que informen a las entidades locales de las pautas que va seguir la Administración Foral en el momento de la aprobación definitiva de los planes municipales y de las normas subsidiarias de ámbito local. No puede olvidarse tampoco que estas Normas son también planes inmediatamente ejecutivos para ciertos tipos de suelo: el no clasificado, el no urbanizable y el urbanizable no programado. C) Eficacia En primer lugar, la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo dispone que las Normas Urbanísticas Comarcales deberán respetar, en la medida que sea posible, el territorio completo de los términos municipales del ámbito regulado. Con esta medida se pretende que el ámbito espacial de influencia de las Normas no fragmente e‚ƒ„…†‡ˆ‰Š‹ŒŽ‘’“”•–—˜™š›œžŸ Ą˘Ł¤ĽŚ§¨ŠŞŤŹ­ŽŻ°ą˛łţ˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙˙l territorio de una entidad local, sobre todo para que no se produzcan situaciones de desigualdad provocadoras de conflictos urbanísticos que en muchos casos impedirán un normal desarrollo y ejecución de las previsiones reflejadas en el Plan. La Ley Foral ya incluye la nota de Ťsiempre que sea posibleť, con el fin de otorgar a la Administración de la Comunidad Foral un margen de actuación que le permita acomodar su planificación a la realidad física y jurídica de los términos municipales del ámbito de aplicación de las Normas. Las determinaciones de las Normas Urbanísticas Comarcales afectarán directamente al suelo no clasificado por ningún planeamiento urbanístico. Quiere ello decir que no será necesario desarrollo jurídico ni material alguno de las Normas para hacer inmediatamente ejecutivo las previsiones planificadoras de éstas en aquellos espacios territoriales que adolezcan de clasificación urbanística. De la misma manera, será directamente aplicable lo establecido en las Normas a aquellos suelos que el planeamiento urbanístico haya clasificado como no urbanizable o como urbanizable no programado. Por lo que se refiere a los terrenos clasificados como urbanos o urbanizables programados, la Ley Foral 10/1994 establece que las determinaciones de las Normas les afectarán a este tipo de suelos según sus propias determinaciones. Por último, en lo que a efectos de las Normas Urbanísticas Comarcales se trata, el planeamiento urbanístico que se realice a partir de la entrada en vigor de dichas Normas deberá respetar las determinaciones contenidas en ellas. Quizás, la dos conclusiones que pueden sacarse de la efectividad de las Normas Urbanísticas Comarcales son: en primer lugar, que su contenido y determinaciones no va dirigido directamente a los ciudadanos particulares, sino que los destinatarios inmediatos son las entidades locales que, o bien, desarrollarán la planificación establecida a través de los instrumentos urbanísticos correspondientes, o bien, realizarán una aplicación directa de las Normas. La segunda consecuencia es que este instrumento de ordenación territorial no clasifica directamente el suelo como urbano, urbanizable o no urbanizable, sino de una manera indirecta al calificar los terrenos en función de los futuros usos que se prevean. D) Contenido Las Normas Urbanísticas Comarcales, como instrumento planificador tendrá un contenido obligatorio del que el redactor del documento no podrá sustraerse y podrá tener, además, un contenido voluntario que complete o explicite las determinaciones necesarias. Si se opta por sumar otros contenidos a los estrictamente obligatorios, deberá siempre respetarse el reparto funcional dispuesto en la Ley Foral entre los distintos instrumentos de ordenación territorial de tal manera que no se invadan campos reservados a uno u otro documento. También es preciso seńalar que las determinaciones de las Normas podrán ser de índole sustancial o formal. 1. Contenido sustancial De manera obligatoria y necesaria las Normas Urbanísticas Comarcales contendrán las siguientes determinaciones de índole material: a) Ámbito geográfico afectado, con seńalamiento de los Municipios cuyos términos se incluyen total o parcialmente. Ya se ha comentado con anterioridad que las Normas no tienen un espacio predeterminado y que por tanto deberán ellas fijarlo, con la recomendación de que se incluyan, a ser posible, los términos municipales completos. De no ser así, deberá declararse con nitidez qué entidades se incorporan con la totalidad de su territorio y cuáles sólo parcialmente. Será preciso en este último caso insertar una justificación que avale la decisión adoptada. b) Diagnóstico sobre los problemas suscitados por las actividades existentes en el ámbito de ordenación. Parece lógico que si se va a proceder a la ordenación de una gran espacio físico se determine con anterioridad cuál es la situación de partida, es decir, se efectúe un estudio y valoración del día a día de las actividades que se desarrollan en el ámbito territorial al cual se circunscribe este instrumento de ordenación. Especial énfasis habrá que poner en la revelación de los conflictos, explicando sus causas y adelantando posibles remedios a la situación creada. c) Evolución y crecimiento poblacional y residencial previsible y óptimo de cada Municipio, seńalando básicamente los criterios de actuación urbanística y las áreas de futura expansión residencial. Uno de los aspectos más importantes es el referente al de los asentamientos humanos desde el punto de vista residencial, de tal modo que las entidades locales afectadas tengan siempre un punto de referencia claro a la hora de realizar el planeamiento urbanístico y en particular los criterios que marcarán la extensión de las ciudades y pueblos de la Comarca. d) Localización de las áreas industriales. El actual estado de la economía supone que la instalación de polígonos industriales sea vista por algunos dirigentes locales como fundamental para lograr un mayor crecimiento de sus localidades. Sin embargo, los errores cometidos en ocasiones han hecho que la saturación de determinadas poblaciones, quizá debida a su estratégica situación, implique un estudio de localización de los polos de industrialización que tome en consideración el factor de Ťagotamientoť de algunas entidades locales y los medios de compensación posibles. e) La zonificación de los suelos no urbanizables a proteger y criterios generales para su uso y protección. La creciente e imparable preocupación por la protección del medio ambiente, asumida por los ciudadanos como uno de los valores fundamentales de bienestar, hacen que el reparto de los terrenos destinados a suelo no urbanizable sea una de las tareas fundamentales de todo planificador. A estos territorios rústicos deberá, además, asignárseles los usos que sean compatibles con su configuración. f) Una relación de bienes inmuebles de interés cultural y artístico a proteger por el planeamiento. En este punto parece que se limita a una labor más estática de enumeración de bienes y edificios, dejando a la autoridad local la concreción de las actividades y usos que en los mismos podrán desarrollarse, siempre teniendo en cuenta su protección y conservación a tenor de lo establecido en la normativa específica. 2. Contenido formal Las Normas Urbanísticas Comarcales contendrán los documentos gráficos y escritos necesarios para reflejar los contenidos expuestos en el apartado anterior y en todo caso los siguientes: – Memoria con análisis de la situación actual y descripción de problemas objetivos y medidas de actuación. – Documentación gráfica con planos de información y propuesta. – Normativa que defina el grado de vinculación de cada contenido. E) Procedimiento de formación Si anteriormente ha quedado dicho que las Directrices de Ordenación Territorial a pesar de ostentar la naturaleza de Ley Foral tenían un procedimiento de formación distinto que el resto de disposiciones legislativas, del mismo modo las Normas Urbanísticas Comarcales, aun presentando la categoría de Decreto Foral, su elaboración discurre por cauces diferentes a otras disposiciones del mismo rango dictadas por el Gobierno de Navarra. Dentro del procedimiento que a continuación se va a exponer destaca la posibilidad que ostentan las entidades locales de inicio del proceso, la constitución de un órgano de control, las diferentes fases de aprobación, y la previsión de un procedimiento de revisión o modificación puntual de las Normas con posterioridad a su aprobación. 1. Iniciación El proceso de formación de este instrumento de ordenación del territorio podrá comenzar a iniciativa de dos organismos diferentes y que son: la Administración de la Comunidad Foral o los municipios. En el primer caso, la propuesta vendrá de parte del Consejero encargado de la materia de ordenación del territorio y medio ambiente dentro de la Administración, y la forma será la de Decreto Foral del Gobierno de Navarra. También, la Ley Foral 10/1994 otorga la posibilidad de que la iniciativa del procedimiento de formación provenga de la Administración local, con una serie de requisitos: que los municipios proponentes representen la mayoría de la población existente en el ámbito de actuación de las Normas y más de la mitad del territorio de dicho ámbito. También en este caso, la forma jurídica que adoptará la propuesta de iniciación será la de Decreto Foral. Cabe preguntarse qué tipo de resolución administrativa será la que se deba adoptar en el caso de que sean los municipios los iniciadores del proceso de elaboración de las Normas Urbanísticas Comarcales. Nos inclinamos a pensar que será un acuerdo de cada uno de los Plenos de los Ayuntamientos insertados en el ámbito geográfico de las Normas adoptado por mayoría simple. Por otro lado, se plantea también la cuestión de si existe posibilidad por parte del Gobierno de Navarra de rechazar esa iniciativa adoptada por los municipios al tratarse de una disposición que adopta la forma jurídica de Decreto Foral del máximo órgano ejecutivo de la Comunidad Foral. La Ley Foral 10/1994 no ofrece solución alguna a este problema, de manera que será en el momento que se plantee cuando haya que adoptar una respuesta concreta. No obstante, creo que la facultad del Gobierno de Navarra en ese aspecto se reduce a poder rechazar la aprobación del Decreto Foral cuando se constate que se incumplen los requisitos establecidos por la Ley Foral, pero no podrá por razones de oportunidad o Ťpolíticasť negarse a la tramitación de la disposición en el caso de que los municipios hayan cumplimentado correctamente los condicionantes de población y territorio. Por tanto, sólo razones de legalidad y no de conveniencia u oportunidad podrán aducirse como impedimentos de tramitación del expediente de formación de las Normas. El Decreto Foral por el que se dé comienzo al proceso de elaboración deberá determinar el ámbito territorial al cual el instrumento de ordenación podrá afectar y, asimismo, contendrá la constitución de la denominada ŤComisión de Seguimientoť. Esta Comisión estará formada por representantes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y por representantes de los municipios con competencias urbanísticas afectadas. Adviértase que la Ley Foral no dice representantes municipales de las entidades locales que se encuentren en el área territorial de actuación de las Normas, sino representantes de los municipios cuyas competencias urbanísticas puedan verse afectadas. No se sabe si ese acotamiento supone reducción o extensión del propio ámbito territorial delimitado por el Decreto Foral. Hay que destacar, también, que según la redacción dada al precepto legal (artículo 58.2 de la Ley Foral 10/1994) se deja la puerta abierta a que los representantes no tengan que ser necesariamente ediles de los Ayuntamientos, pudiendo acudir a esa Comisión de Seguimiento, previo nombramiento o designación por el órgano municipal correspondiente, técnicos o expertos en la materia, provenientes de la propia Administración o del ámbito privado. Los representantes de la Administración de la Comunidad Foral serán designados en la forma que se determine por el propio Decreto Foral, siendo miembro nato y ostentando, además, el cargo de presidente de la Comisión de Seguimiento el Consejero a cuyo cargo se encuentre la materia de ordenación del territorio. 2. Elaboración La confección del documento es responsabilidad del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. A pesar de que la Ley Foral 10/1994 no lo diga, creemos necesario que se cuente con la colaboración y asistencia del resto de Departamentos, en especial con la de todos aquellos con competencia en las materias afectadas por el instrumento (obras públicas, cultura, industria, etc.). Una vez elaboradas las Normas deberá someterse a la consideración de la Comisión de Seguimiento designada al efecto, la cual emitirá un informe antes de la aprobación inicial. Ésta deberá otorgarse por parte del Gobierno de Navarra mediante acuerdo adoptado en sesión de este órgano. 3. Aprobación inicial - Audiencia Una vez aprobadas inicialmente las Normas, se publicará en el Boletín Oficial de Navarra el acuerdo adoptado por el Gobierno de Navarra. Con la publicación del acuerdo de aprobación inicial se abre el período de exposición pública del expediente consistente en una información pública en la que cualquier persona, física o jurídica, podrá presentar las alegaciones, sugerencias, propuestas, modificaciones, etc. que considere pertinente, y en la audiencia a las entidades locales afectadas por las disposiciones contenidas en las Normas Urbanísticas Comarcales. El plazo es común para los dos períodos, dos meses. Al igual que comentamos para el caso de las Directrices de Ordenación Territorial, este plazo marcado por la Ley Foral hay que entenderlo de carácter mínimo, es decir, que el Gobierno de Navarra podrá decidir su ampliación por causas justificadas, pero no así disminuirlo o restringirlo, pues se produciría una clara vulneración legal determinante de indefensión anuladora del procedimiento. 4. Informes preceptivos Las alegaciones recibidas deberán ser informadas por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda y por la Comisión de Seguimiento designada el afecto. Este estudio de las alegaciones no tiene por qué ser simultáneo, pues bien podría ser que primeramente la Administración Foral realizase un análisis de las propuestas recibidas y luego se sometiera todo ello al informe de la Comisión de Seguimiento. Lo que sí determina la Ley Foral 10/1994 es que deberá pronunciarse a modo de informe la Comisión de Ordenación del Territorio después de que lo hayan hecho el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, y la Comisión de Seguimiento. 5. Aprobación definitiva A la vista de los informes que hayan elaborado los tres organismos citados se procederá a realizar las modificaciones que se consideren precisas, sobre todo las derivadas de integrar en un solo texto todas las sugerencias y propuestas que se hayan considerado de interés o que mejoren el documento. Una vez llevada a cabo esta operación, el Consejero titular de la materia de Ordenación del Territorio elevará el documento al Gobierno de Navarra para su aprobación definitiva, que revestirá la forma de Decreto Foral y se publicará en el Boletín Oficial de Navarra. No obstante, si las modificaciones operadas tras la incorporación al documento de todo o parte de los informes realizados por los distintos órganos intervinientes (Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, Comisión de Seguimiento y Comisión de Ordenación del Territorio) son de naturaleza sustancial, es decir, alteran aquellos contenidos de carácter básico que fueron sometidos a la consideración general, deberá someterse el nuevo texto a los trámites de información pública y audiencia de las entidades locales por plazo de un mes. No dice la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo si es preciso de nuevo proceder a la consideración del documento tras este período de audiencia por parte de los tres organismos citados anteriormente. Una respuesta positiva a la cuestión planteada supondría una repetición de trámites y un alargamiento interminable del proceso de formación de las Normas; no obstante, algún tipo de consideración sobre las nuevas sugerencias provenientes del período de información pública sí se ve necesario efectuar. F) Modificaciones puntuales Las variaciones o modificaciones de aspectos concretos y específicos de las Normas Urbanísticas Comarcales se someterán al procedimiento establecido anteriormente, con la particularidad de que el plazo de información pública y audiencia de las entidades locales será de un mes, frente a los dos previstos para la formación del documento. No se dan pistas o claves para diferenciar cuándo estamos en presencia de una modificación puntual y concreta o cuándo se produce una alteración sustancial del documento que en definitiva equivale a una nueva reedición del texto. Habrá que estar al caso concreto para decidir en ese momento si lo que se lleva a cabo es una mera modificación o, como a semejanza de los planes urbanísticos, una auténtica Ťrevisiónť del documento. G) Suspensión de licencias Una de las cuestiones que destacan en la formación de las Normas Urbanísticas Comarcales es la posibilidad que otorga la Ley Foral de proceder a la suspensión de las licencias urbanísticas a semejanza de lo que se determina para la formación de los planes municipales. La posibilidad de suspensión de licencias se divide en dos casos: – Por un lado, el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio podrá disponer la suspensión de licencias de parcelación de terrenos de edificación y de demolición en áreas o usos determinados, con el fin de estudiar la formación o reforma de las Normas Urbanísticas Comarcales. – Por otra parte, el Gobierno de Navarra podrá acordar la suspensión de licencias por el plazo máximo de un ańo, prorrogable por otro más. En ambos casos, el procedimiento de suspensión se ajustará a lo dispuesto para la suspensión de licencias en la formación del planeamiento urbanístico, regulado en el artículo 106 de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo. En primer lugar, llama la atención la distinción que se hace entre dos órganos de la Administración de la Comunidad Foral. De una parte, el Consejero al que se le atribuye la competencia en materia de ordenación territorial tiene la facultad de suspender licencias con ocasión de la formación o reforma de las Normas Urbanísticas Comarcales, pero esta facultad de suspensión está referida a las licencias de parcelación de terrenos de edificación y a la demolición en áreas o usos determinados. Sin embargo, al máximo órgano ejecutivo de la Comunidad Foral se le otorga la potestad de suspensión de licencias con el único freno de una limitación de carácter temporal (un ańo, prorrogable por otro más), pero sin ponerle cortapisas a las actuaciones que puedan quedar suspendidas por mor de la decisión del Gobierno de Navarra. La segunda nota característica es la de otorgar la potestad de suspensión con carácter disponible por la Administración, de tal manera que será la voluntad del órgano aplicador la que determine su entrada en liza, previa, claro está, justificación o motivación expresa. Existe una remisión expresa al procedimiento previsto en la misma Ley para la suspensión de licencias en el caso de planeamiento urbanístico en formación. Abordaremos algunas cuestiones que tal remisión sin más plantea en su aplicación práctica. Por un lado, es preciso indicar que la suspensión de licencias en la formación de planeamiento puede darse de dos maneras: la primera, por el órgano competente para la aprobación inicial de los planes urbanísticos antes de que se acuerde ésta y sólo para el otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición en áreas determinadas; en segundo lugar, puede producirse la suspensión de licencias de manera automática, es decir, sin declaración a tal efecto, por el sólo hecho de acordarse la aprobación inicial, sin límite de materias y para aquellos ámbitos territoriales en los que el nuevo planeamiento suponga modificación del régimen urbanístico vigente. En la regulación contenida en la Ley Foral 10/1994 sobre la suspensión de licencias con ocasión de la tramitación de las Normas Urbanísticas Comarcales nada se dice de que pueda producirse la suspensión por la mera aprobación inicial del instrumento por parte del Gobierno de Navarra, únicamente se alude a la posibilidad de que éste órgano o el Consejero puedan determinar la suspensión de manera expresa. Con la remisión que se hace a este precepto se nos plantea la duda de si efectivamente se producirá el efecto suspensivo cuando el Gobierno de Navarra proceda a la aprobación inicial del documento. Por otra parte, el tiempo de duración de la suspensión en la formación de las Normas es de un ańo, prorrogable por otro más cuando es el máximo órgano ejecutivo el que la acuerda, pero nada se dice al respecto para el caso de que sea el Consejero del área el que decida la suspensión. En la suspensión de licencias con ocasión de la formación del planeamiento urbanístico existe todo un sistema en el que se coordina la suspensión decretada expresamente y la automática. Parece que, en todo caso, la suspensión decidida por el Consejero podrá extenderse también como máximo a un ańo. En cuanto a los aspectos formales, es preciso indicar que el acuerdo de suspensión deberá publicarse en el Boletín Oficial de Navarra y, al menos, en los diarios editados en la Comunidad Foral. Una vez extinguidos los efectos de la suspensión no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de tres ańos por idéntica finalidad. Asimismo, el órgano que acordara la suspensión ordenará la interrupción del procedimiento de otorgamiento de licencias y la notificación del acuerdo a quienes tuvieran presentadas solicitudes de licencia con anterioridad a la fecha de su adopción. A dicho efecto, las entidades locales remitirán certificación a la Administración Foral en la que harán constar las solicitudes de licencia que se les hubiesen presentado con fecha anterior a la de los actos administrativos determinantes de los efectos suspensivos. Los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de los proyectos y a la devolución, en su caso, de las tasas abonadas. (continuará). NOTICIA DE CURSOS Los próximos días 22 y 23 de abril se celebrarán en Vigo las Jornadas de Urbanismo – 2002 de la Fundación Justicia en el Mundo, de la Unión Internacional de Magistrados, con el patrocinio principal del Excmo. Ayuntamiento de la ciudad, entre otras entidades públicas y privadas. Se impartirán diversas ponencias a cargo de reputados especialistas en las respectivas materias, todos ellos Magistrados del Tribunal Supremo, salvo D. José MŞ Arrojo, Presidente de la Sección de Urbanismo del TSJ de Galicia, que disertará sobre “Sistemas de actuación urbanística”, y nuestro Director, D. Enrique Sánchez Goyanes, al que se le ha encomendado la ponencia sobre “Planeamiento urbanístico”. Junto a ellos, intervendrán, entre otros, el propio Presidente del Tribunal Supremo, D. Francisco Hernando Santiago, que inaugurará las Jornadas y dictará una conferencia sobre “Expropiaciones urbanísticas”; D. Mariano de Oro-Pulido, sobre “Problemática actual de la gestión urbanística”; D. Ricardo Enríquez Sancho, sobre “Licencias urbanísticas”; D. Diego Córdoba Castroverde, sobre “Responsabilidad de la Administración por actos urbanísticos”; y D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, sobre “Reparto constitucional de competencias en materia urbanística”. Información e inscripciones: Gerencia Municipal de Urbanismo del Concello de Vigo. Tel.: 986-810325.  §˛ë3W]—žśő ;V“¨ůysymygymymymymymymyůœąÔé7\n‰ÂŘ4IŮö1E¸Ě- ? ‰ ysysysysysysysysysysys‰    " p  ´ Í Ü ř 9 Ż   ' ˆ — ô  beysysysysysysysysysysmeÝ⃄‹œíî˙ĄĎysmsmgsagmgmgmagmgĎŕá`ˆŽ°_ŠS Ś ë ü Y![!]!d!ß!á!ď!ysysysysysysysmsymyď!đ!ţ!´3ľ3Î3V8Z8[8i8k8QQQ"Q$Q+r,rysmgsmsa[amsg[amy,r[rź‘ž‘‘ě‘ÁÁEÄPÄŘČáČŐĎěĎÁŰĹŰĆŰčŰysmygsasasasasy[gčۛűŻűšÉŞ ´ ˝Č„–™˘#ą#l&&E*EsJysysysysysysysysymgsJuJ,.¨ŞŹŽËÍÝßáăĺçéëín`nZZZZZZZZZZZZ C†"C†"híďIKMOQSUWY[´ś¸şźžŔÂÄĆČyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyČĘÍĎY[]™›ň8ö™Ń4kż1Ö.ľ* yyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyy* † m ą Ů  Ź  … č ë í ď ń  L Q S ` b Ú yyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyyÚ ß ő begiŤ­NPŰ݈ŠţžŔĂyyyppppppppppppppppppđĂĹÇÉËÍĎŃÓŐ×ŮŰÝŕâ<>@¤vvvvvvvvvvvvvppjjjjjđƒrˆŸĄéJ[k{œŞŹyssgg đ<Ź -<LmŒŞŹý-=^`°yŠœs đ<œž(]_˙Oo­ŻQ S é ë [!]!ß!á!ď!ţ!sssss đ<ţ!"–'œ)1,•.´3Î3Đ35ĺ6T8V8k8ą;m>.@bBdB+Dvvvvvvevvvvvevvvvvvhđ<h+DEšG´HśHşIśJM:NęNŤOöO QQ$QÎTßVLYŔ[B]vvvvvvvvvvvvvevvvvvhđ<hB]D]^_†_ľ_Ý_"`T`MbfČi@nBn+r[r]r"w.}0}‰‚vvvvvvvvvvvvvevvvvvhđ<h‰‚ő‚#ƒGƒˆƒźƒČ…RŒ˜ź‘ž‘ě‘ü‘s“Ň•Z™D›F›U› œvvvvvvvvvvevvvvvvvvhđ<h œƒŮžŃŸŽ °  ˘‡˘ÖŁľĽŞŚ\Š^ŠmŠ$ŞqŤ5Ź°­DŻb°î°‘˛“˛vvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvh“˛‰´a¸ ş0źúžüžż Á ÁÁ?ÄAÄRÄŇČÔČăČďĘŔ̜ÎĎĎŃĎîĎvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvhîĎ/ԇ։ֿ֖ŰÁŰčŰřŰĆޚŕÎâĂäŠĺ/ćççç÷čtěvvvvvvevvvvvvvvvvvvhđ<htěĎíŒîŽîœîňžófôOő7ö˙řůů(ű•ű—űąű6ühţ§×vvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvhłľË‡ ô 5 y { › Q ¤ Ś ś Ÿ}ˇšĘ`~€vvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvh€¤Ů!—#™#ł#f&h&ƒ&ť(ę,ě, -^.00-0<1€1Ł20384u7vvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvhu7…8}9-<Œ>Ö@šAEEEE*E,EDFFFHFŢGŕG J JsJuJvvvvvvvvvvvvvvvvvvvvhů‰ eĎď!,rčŰsJuJ•–—˜™š›œíČ* Ú ĂŹœţ!+DB]‰‚ œ“˛îĎtě€u7uJžŸ Ą˘Ł¤ĽŚ§¨ŠŞŤŹ­ŽŻ°ąTimes New Roman ArialSymbolTimes New Roman CETimes New Roman CyrTimes New Roman GreekTimes New Roman TurTimes New Roman (Hebrew)Times New Roman (Arabic) Times New Roman Baltic Arial CE Arial Cyr Arial Greek Arial Tur Arial (Hebrew) Arial (Arabic) Arial Baltic˙˙˙˙˙˙˙˙ ¨Ź